Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3064095

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 9 września 2020 r.
III SA/Gl 1135/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Apollo (spr.).

Sędziowie WSA: Beata Kozicka, Iwona Wiesner.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzja z (...) r. nr (...) Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z (...) r. nr (...) o nałożeniu na P. Z. - "A" w K. (dalej określanemu jako strona lub skarżący) kary pieniężnej w wysokości 20.000 (słownie: dwadzieścia tysięcy) złotych. zaskarżoną decyzję w całości i nakładam karę pieniężną w wysokości 20.000 tysięcy złotych.

W podstawie prawnej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. a), lit. h) i s), art. 72, art. 85 ust. 2 i 3, art. 92a ust. 1, 3 i 6, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm., dalej określanej skrótem u.t.d.), Ip. 1.6, Ip. 6.3.16 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 33, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz.UE.L 60z 28.2.2014, s. 1, dalej określanej skrótem rozporządzenie nr 165/2014), art. 10 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, art. 5 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481).

W uzasadnieniu ustalono, że organ pierwszej instancji nałożył na stronę karę w wysokości 20.000 zł za nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z kart kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy, sankcjonowane jest karą w wysokości 500 złotych oraz za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.

W odwołaniu strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 75, 77, 80, 107 k.p.a. oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, że przedsiębiorca nie udostępnił podczas kontroli dokumentacji podczas gdy faktycznie nie okazano dokumentów lecz z przyczyn losowych, bowiem na skutek zniszczenia dokumentacji. Odnośnie naruszenia przepisów rozporządzenia 165/2014 strona wskazała, że przepisy te weszły w życie po dacie popełnienia wykroczeń i nie mogą być stosowane wobec skarżącej. Skarżący zarzuca zbyt wysokie kary, które nie są zgodne z treścią załącznika m 3 do u.t.d. Strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że (...) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w toku kontroli wezwano stronę do okazania dokumentów z okresu objętego kontrolą, związanych z przewozem drogowym, w szczególności kopii praw jazdy, dokumentów potwierdzających wykonanie badań lekarskich i psychologicznych oraz odbycie kursów wymaganych dla danego rodzaju przewozów zatrudnionych kierowców, świadectw kierowców niebędących obywatelami UE wykonujących przewozy drogowe na rzecz przedsiębiorcy oraz odbycie kursów wymaganych dla danego rodzaju przewozu zatrudnionych kierowców.

Przedsiębiorca nie okazał dokumentów i oświadczył, że ich nie posiada z przyczyn losowych na skutek uszkodzenia dachu w pomieszczeniu, gdzie były archiwizowane. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że strona poprzez nieokazanie ww. dokumentów przedsiębiorca uniemożliwił w części przeprowadzenie skutecznej kontroli. Jednak w ocenie organu odwoławczego strona poddała się kontroli, natomiast nieokazanie dokumentów winno być ukarane z pozycji 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. zgodnie z treścią którego nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500 złotych. Dlatego uchylił karę pieniężną w wysokości 12.000 złotych.

Odnosząc się do drugiego naruszenia z pkt 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy przytoczył regulację art. 10 ust. 5 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym przedsiębiorstwo transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenie rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. W myśl art. 10 ust. 5 lit. a tiret drugie ww. rozporządzenia, przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenie rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich z zarejestrowaniu oraz na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przedsiębiorstwa transportowe wydają także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych pobranych z kart kierowcy oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

Przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za naruszenia niniejszego rozporządzenia popełnione przez swoich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji.

Konsekwencją powyższego jest treść Ip. 6.3.16 załącznika do u.t.d., który nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy, sankcjonuje kara pieniężną w wysokości 500) złotych.

Organ ustalił, że w trakcie kontroli strona nie udostępniła danych cyfrowych z kart (...) kierowców z (...) dni. Łącznie kara wyniosłaby (...) zł. Jednak zgodnie z art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d. suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 20 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

Organ nie podzielił zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. W jego ocenie organ pierwszej instancji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy. Odnosząc się zaś do możliwości zastosowania podstaw egzoneracyjnych uregulowanych w art. 92c u.t.d. stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Strona nie wskazała żadnych faktów, które w jej ocenie uzasadniałyby zastosowanie art. 92c ww. ustawy. Natomiast z ugruntowanej linii orzeczniczej sadów administracyjnych wynika, że okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b i art. 92c u.t.d., powinien wykazać przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy skutki prawne prowadzące do zwolnienia się z odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie przepisów prawa.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła skarżąca strona. Zarzuciła w niej:

- błędne ustalenie, ze kontrola odbyła się na podstawie prawidłowego upoważnienia (...) WITD oraz, że była w sposób prawidłowy poprzedzona zawiadomieniem strony o zamiarze jej podjęcia a także, że przedsiębiorca nie wnioskował o wszczęcie kontroli podczas, gdy zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do odmiennego wniosku;

- naruszenie zasady lojalności organów postępowania poprzez nieuwzględnienie złożonego przez stronę wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dodatkowych wyjaśnień, które z uwagi na skomplikowany stan faktyczny i prany nie mogły być złożone w zakreślonym terminie;

- błędne niezastosowanie art. 92a i 92b u.t.d. w związku z art. 7, 8, 9, 10 75, 80, i 86 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że pracodawca nie udostępnił wymaganej dokumentacji, podczas, gdy prawidłowe ustalenie prowadzi do wniosku, ze z przyczyn losowych zostały zniszczone;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 92a u.t.d. w związku z załącznikiem nr 3 do ustawy polegające na błędnym zastosowaniu i przyjęciu niedopuszczalnych stawek za grzywnę a także niedopuszczalnej ich kumulacji;

- naruszenie prawa, a to art. 7, 8, 9, 10 75, 77, 78 i 79 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania świadków - kierowców oraz strony pomimo wniosków strony o przeprowadzenie tych dowodów;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji uniemożliwiające jej kontrolę odwoławczą, w szczególności w zakresie przyczyn, z powodu których uznano, że argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie;

- naruszenie art. 95c u.t.d., bowiem od popełnienia ewentualnego uchybienia minął rok i sprawa uległa przedawnieniu;

Naruszenie art. 34 pkt 1 w związku z art. 47 rozporządzenia nr 165/2014 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy weszły w życie po dacie popełnionych wykroczeń i nie mogą mieć skutków wstecznych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrot kosztów postępowania.

W niezwykle lakonicznym uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że organy miały obowiązek przesłuchać w postępowania ją i świadków, o co wnioskowała.

Nie powinna być także karana za naruszenie popełnione za granicą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazał także, że zarówno art. 95c u.t.d. jaki i przepisy art. 34 pkt 1 w związku z art. 47 rozporządzenia nr 165/2014 nie miały zastosowania w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 269 z późn. zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.

Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej określanej skrótem p.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego.

Na wstępie należy zauważyć, odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zastosowania w sprawie niewłaściwych przepisów, że zgodnie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481) do spraw dotyczących naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednak w przypadku gdy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach dotyczących naruszeń, o których mowa w ust. 1, zostało wszczęte po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a naruszenie lub naruszenia powstały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i zostały ujawnione po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla strony (ust. 2 art. 5). W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ust. 2, ujawniono naruszenia powstałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz naruszenia powstałe po dniu jej wejścia w życie, do ustalenia sumy administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy nowe.

Skarżącemu przypisano naruszenie pkt 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na nieprzedstawieniu kontrolującym wykresówek i danych wczytanych z kart kierowców i tachografów. Zatem naruszenie to zostało popełnione w istocie w dniu zakończenia kontroli. O czym mowa także poniżej. Zasadnie zatem organ zastosował nowa regulację.

Po drugie, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, rozporządzenie EWG 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.UE.L 370 z 31.12.1985, str. 8), 2 marca 2016 r. zostało uchylone przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. Obowiązki w zakresie przechowywania wydruków i zapisów z kart tachografów regulował art. 13 i art. 14 ust. 2 rozporządzenia 3821/85. Aktualnie reguluje je art. 33 ust. 2 rozporządzenia 165/2014. Poprzednia regulacja jest tożsama z nową.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przedsiębiorstwo transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenie rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. W myśl art. 10 ust. 5 lit. a tiret drugie ww. rozporządzenia, przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenie rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich z zarejestrowaniu oraz na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa.

Stosownie do treści art. 32 ust. 1-3 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek.

Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przedsiębiorstwa transportowe wydają także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych pobranych z kart kierowcy oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, w tym m.in. obowiązku przechowywania i udostępniania wykresówek i innych wymaganych dokumentów i udostępniania tych dokumentów kontrolującym. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu.

Określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Należy także zauważyć, że czas pracy i wypoczynku kierowcy dokumentowany jest przez urządzenie rejestrujące, które w sposób obiektywny pozwala utrwalić, a następnie skontrolować postępowanie kierowcy (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13). Co do zasady zapisy na wykresówkach dokonywane są automatycznie przez urządzenie rejestrujące, a jedynie wyjątkowo, na zasadach określonych w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zapisy te uzupełniane są odręcznie przez kierowcę. Uregulowanie art. 12 rozporządzenia WE 561/2006 jest przepisem szczególnym, przewidującym odrębny i wyłączny sposób dowodzenia przyczyn naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców. Przepis ten nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że dowód z zapisów na wykresówkach może być uzupełniony dowodem z przesłuchania świadków czy też innymi jeszcze dowodami przewidzianymi polską procedurą administracyjną. Powyższe oznacza, że jednym z podstawowych obowiązków przedsiębiorcy jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania urządzeń rejestrujących, gdyż ich zapisy stanowią kluczowy dowód w zakresie stwierdzenia czasu pracy, przerw oraz nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę.

W konsekwencji skarżący, jako przedsiębiorca powinien wykazać się najwyższą starannością w prowadzeniu działalności gospodarczej. Za niesporną w tym miejscu należy uznać okoliczność w postaci nieprzedstawienia przez skarżącego wykresówek oraz pobranych danych z kart kierowców i tachografu cyfrowego. Z punktu widzenia odpowiedzialności kontrolowanego za naruszenia określone w lp. 6.3.16 istotne znaczenie ma ustalenie, że miały one miejsce podczas kontroli, i to kontroli, której czas trwania został określony zgodnie z przepisami prawa. W wyrokach z: 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 573/14, 10 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1638/14 i 5 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 2823/14 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że o prawidłowym określeniu czasu trwania kontroli można mówić wówczas, gdy w upoważnieniu do jej przeprowadzenia określona została nie tylko data rozpoczęcia kontroli, ale również przewidywany termin jej zakończenia (art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d.).

Warto w tym miejscu podkreślić, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień rozpoczęcia kontroli i jej zakończenia, kontrola przestrzegania przepisów w zakresie przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi oraz przepisów, o których mowa w art. 3 ust. 1a u.t.d., jest zadaniem Inspekcji Transportu Drogowego powołanej ustawą o transporcie drogowym (art. 48 ust. 1 u.t.d.). Upoważnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego mogą wykonywać zadania kontrolne podczas kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie. W przypadku kontroli w przedsiębiorstwie inspektorzy mają prawo do wstępu na teren przedsiębiorcy, w tym do pomieszczeń, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność, oraz wstępu do pojazdów użytkowanych przez przedsiębiorcę (art. 85 ust. 2 pkt 2 u.t.d.). Inspektor ma również prawo do żądania od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli (art. 85 ust. 2 pkt 1 u.t.d.).

Jednocześnie kontrola wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 89c u.t.d. Stosownie do powołanego przepisu, w stanie prawnym wiążącym w sprawie, zastosowanie miał rozdział 5 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm., dalej: P.p.), który reguluje zasady przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Kontrola w przedsiębiorstwie, realizowana na podstawie przepisów Prawa przedsiębiorców i ustawy o transporcie drogowym, stanowi zespół czynności sprawdzających podejmowanych przez upoważnione do tego organy na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w wytyczonym w upoważnieniu zakresie, których celem jest dokonanie ustaleń co do prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej przez kontrolowany podmiot i doprowadzenie do eliminacji ewentualnych stwierdzonych nieprawidłowości. Niewątpliwie rozpoczyna się ona w dniu okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej (art. 49 ust. 1 i art. 51 P.p. oraz art. 85 ust. 1 u.t.d.). Natomiast zakończenie kontroli następuje z dniem sporządzenia protokołu kontroli i doręczenia go kontrolowanemu przedsiębiorcy. Wniosek taki wynika przede wszystkim ze specyfiki postępowania kontrolnego, w trakcie którego inspektorzy nie tylko zbierają niezbędną dokumentację, ale także mają obowiązek jej opracowania, tj. sprawdzenia i opisania. W toku tych czynności może pojawić się konieczność uzupełnienia materiału kontrolnego, a wobec tego etap opracowywania dokumentacji stanowi element kontroli, podobnie jak sporządzenia protokołu, który zamyka działania kontrolne. Pogląd, że kontrola kończy się w dniu przedstawienia stronie kontrolowanej protokołu z kontroli lub nawet w dniu sformułowania zaleceń pokontrolnych znajduje potwierdzenie w doktrynie (por. M. Zirk - Sadowski, Kontrola administracji publicznej (w:) J. Hausner Administracja publiczna, Warszawa 2003, str. 257 i nast.; J. Jagielski (w:) Kontrola administracji publicznej, 2007, wydanie 2, str. 60). Ustalenia zawarte w protokole kontroli mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego.

W konsekwencji wyłącznie do momentu zakończenia kontroli przedsiębiorca może przedstawiać organowi dowody w postaci wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu, czy też wykresówek zawierających kompletne dane o okresach aktywności kierowcy. Przedstawienie tych dowodów po zakończeniu kontroli nie ma znaczenia z punktu widzenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia, które zostały popełnione podczas kontroli.

Odnosząc się do okoliczności sprawy, w ocenie sądu, organ prawidłowo wszczął postępowanie kontrolne, uwzględnił zgłoszony przez skarżącego fakt kumulacji kontroli i zmienił termin jej rozpoczęcia, uwzględniając dyspozycję art. 55 P.p. Zauważyć tym miejscu należy, że skarżący nie zakwestionował protokołu kontroli części dotyczącej ilości zatrudnianych przez niego kierowców przed rozpoczęciem kontroli. Kontrolą objęto okres od (...) 2018 r. do (...) 2019 r.

Nie jest zasadny również zarzut skarżącego kwestionujący zasadność nałożenia na niego kary na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. za naruszenie lp. 6.3.16 zał. nr 3 do ustawy, tj. nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek i danych wczytanych z kart kierowców i tachografów cyfrowych w odniesieniu do (...) kierowców - za każdy dzień w ponad (...) przypadków w sytuacji, kiedy skarżący nie ponosi z przyczyn losowych winy za powyższe uchybienie.

Przede wszystkim po doręczeniu zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli skarżący został wezwany do przedłożenia szeregu dokumentów, w tym.m.in. wykresówek i sczytanych danych z kart kierowców i tachografów. Umocowany przez niego zgodnie z art. 50 P.p. przedstawiciel udostępnił dokumenty z wyjątkiem wykresówek i odczytów. Z kart i tachografów. Na ponowioną prośbę odpowiedział że dysponuje tylko taką dokumentacją. Dopiero zarządzający przedsiębiorstwem przekazał informację o zaistnieniu zdarzenia losowego w postaci uszkodzenia dachu nad pomieszczeniem, w którym przechowywano dane. Skarżący z żaden sposób nie udowodnił zaistnienia tego zdarzenia, nie wykazał, że próbował odzyskać, jak twierdził, utracone dane, nie udowodnił, że faktycznie je utracił. Nie wskazał, kiedy miało miejsce zdarzenie losowe. Czy w pierwszym dniu kontroli, skoro utracono wszystkie dane, czy wcześniej. Nie uczynił tego nie tylko do końca kontroli, ale także później, do zakończenia postępowania administracyjnego. Wnioski dotyczące przesłuchania kierowców nie miały dotyczyć tej okoliczności. Ich zeznania miały dotyczyć ich aktywności, a więc zastąpić miały wykresówki i dane z ich kart. Czego, jak już wyżej wskazano, uczynić nie można było. Stąd oddalenie wniosku o przesłuchanie kierowców było zasadne. Dlatego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 78 k.p.a.

Z tych powodów skarżący nie może zasadnie podnosić zaistnienia przesłanki egzoneracyjnej z art. 92b i art. 92c u.t.d.

W ocenie sądu stanowisko skarżącego co do niedopuszczalnej kumulacji kar nie zasługuje na aprobatę. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem istoty spornego w sprawie naruszenia. Naruszenie określone pod lp. 6.3.16 zał. nr 3 do u.t.d. polega na nieudostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek i danych z kart kierowców i tachografów cyfrowych za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy - 500 zł. Z tej regulacji jasno wynika, że na przedsiębiorcy spoczywa ciężar przedłożenia stosownych dowodów w określonym czasie, w celu wykazania, co "działo się" z kierowcą w pełnych okresach jego aktywności (zob. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1095/17). Nie ulega wątpliwości, że skarżący tego obowiązku nie dopełnił.

Podkreślić należy, że obowiązek rejestrowania okresów aktywności kierowców ma charakter formalny. Przedsiębiorca winien na bieżąco kontrolować dokumentację kierowców i ja archiwizować. Archiwizowanie tworzonej dokumentacji jest też jednym z warunków prawidłowego działania przedsiębiorstwa. Jak już wskazano, dokumenty związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego (potwierdzające czas pracy kierowców), mogą być złożone przez kontrolowanego przedsiębiorcę wyłącznie do momentu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie. Tym momentem jest sporządzenie przez kontrolujących protokołu kontroli.

W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 92a u.t.d. w tym ust. 5 pkt 2 tego artykułu określającego górna granicę kumulacji kar w przypadku przedsiębiorców zatrudniających powyżej 10 do 50 kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia to trafne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, że zarzut ten jest pozbawiony podstaw. W szczególności w sprawie nie miał zastosowania art. 95c u.t.d.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów procesowych podniesienie w skardze. W ocenie sądu, organy poprawnie zebrały materiał dowodowy. Prawidłowo ustaliły, że skarżący do kończenia kontroli nie przedstawił kontrolującym wykresówek oraz danych z kart kierowców i tachografów cyfrowych. Fakt używania przez skarżącego w jego pojazdach tachografów cyfrowych nie był sporny w sprawie. Nadto zarzuty naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 79, art. 80 k.p.a. w istocie nie zostały uzasadnione w skardze i nie wykazano, by ich ewentualne naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., że jest wewnętrznie sprzeczna. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a organ uchylił decyzje organu pierwszej instancji, w której przypisano skarżącemu dwa naruszenia, w tym naruszenie polegające na niepoddaniu się kontroli. Trafnie oceniając okoliczności sprawy organ odwoławczy uznał, że naruszenie miało miejsce w innej postaci, tj. nieprzedstawienia kontrolującym w toku kontroli wykresówek i danych z kart kierowców i tachografów cyfrowych. Dlatego zasadnie orzekł nowacyjnie.

Zarzut naruszenie przez organ art. 34 w związku z art. 47 rozporządzenia nr 165/2014 nie został przez skarżącego uzasadniony i jest niezrozumiały. Przedmiotem sprawy nie była analiza wykresówek i danych z tachografów, poprawność zapisów, bo tych danych przecież nie przedłożono. Wreszcie rozporządzenie weszło w życie 2 marca 2016 r. a kontrola miała miejsce w 2019 r. Wobec braku uzasadnienia nie wiadomo w czym skarżący upatrywał działania przepisów tego rozporządzenia wstecz.

Wobec powyższego skargę, jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.