Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1534727

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 11 września 2014 r.
III SA/Gd 649/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł.

Sędziowie: NSA Anna Orłowska, WSA Bartłomiej Adamczak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2013 r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia 29 lipca 2013 r. nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 października 2013 r. (nr (...)) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 lipca 2013 r. (nr (...)), którą organ odmówił przyznania E. F. specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

E. F. (dalej: "strona", "skarżąca") wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką - K. B.

Decyzją z dnia 29 lipca 2013 r. (nr (...)) Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: "k.p.a"), art. 16a ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) - odmówił stronie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na K. B.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z akt sprawy wynika, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność matki, która od lutego 2009 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym czasie strona nie była zatrudniona i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Pracowała w okresie od dnia 1 września 1980 r. do końca marca 1997 r., a stosunek pracy ustał w wyniku wypowiedzenia przez zakład pracy.

Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że po ustaniu ostatniego stosunku pracy wykonywała różne prace zarobkowe, na które nie ma świadectwa pracy. W okresie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, to jest w pierwszym kwartale 2010 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Jednocześnie ze złożeniem wniosku wystąpiła o wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych, co jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 lutego 2013 r. (nr (...)) - działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest możliwe dopiero po łącznym spełnieniu czterech przesłanek: konieczności opieki nad osobą, względem której na potencjalnym świadczeniobiorcy ciąży obowiązek alimentacyjny, rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad taką osobą oraz legitymowania się przez członka rodziny wymagającego opieki orzeczeniem o znacznym niepełnosprawności lub niepełnosprawności ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Nadto osoba ubiegająca się o zasiłek musi spełniać kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak spełnienia któregokolwiek z powyższych warunków stanowi podstawę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 23 lutego 2009 r. (nr akt (...)), wynika, że matka strony jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia 1 lutego 2009 r. Strona pracowała do dnia 28 marca 1997 r. a stosunek pracy ustał z powodu wypowiedzenia przez zakład pracy. Organ przyjął również, że w okresie od dnia 3 września 2004 r. do dnia 30 czerwca 2006 r. strona prowadziła działalność gospodarczą.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zaistniał warunek rezygnacji z zatrudnienia w związku przyjęciem obowiązku sprawowania opieki nad matką. Znaczny stopień niepełnosprawności jej matki powstał ponad dwa i pół roku po zakończeniu ostatniego zatrudnienia. W momencie gdy strona zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej jej matka nie była jeszcze osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co wyłącza zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy tymi zdarzeniami ze względu na znaczny upływ czasu. Zaprzestanie zatem zarobkowania nie mogło mieć związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Organ odwoławczy zauważył także, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest tą samą formą pomocy co specjalny zasiłek opiekuńczy. W art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidziano inne warunki niż określone w art. 17 tej ustawy. Odstąpienie od podejmowania zatrudnienia nie jest warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Brak podejmowania pracy jest jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Czym innym niż odstąpienie od podejmowania zatrudnienia jest rezygnacja z zatrudnienia, która wiąże się z realnym zakończeniem istniejącego stosunku pracy lub innego stosunku prawnego, na podstawie którego jest świadczona praca. Po dniu 1 stycznia 2013 r. brak jest możliwości przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom sprawującym opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała po 18 lub 25 roku życia, a formą pomocy przewidzianą w przypadku innych niepełnosprawnych wymagających opieki jest specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie jest uwarunkowane spełnieniem dodatkowych, bardziej rygorystycznych przesłanek.

Organ odwoławczy uznał, że strona nie podejmuje nowego zatrudnienia, co nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia istniejącego, przy czym fakt utraty statusu osoby bezrobotnej nie ma znaczenia, bowiem okoliczność ta nie jest równoznaczna z utrata zatrudnienia, a jest co najwyżej niepodejmowaniem zatrudnienia.

Organ odwoławczy nie dał wiary wyjaśnieniom odnoszącym się do wykonywania przez stronę sezonowych prac polegających na zbiorze truskawek i runa leśnego w okresie od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 30 marca 2010 r.

E. F. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżąca podkreśliła, że nie mogła zrezygnować z pracy ponieważ w chwili złożenia pierwszego wniosku w 2010 r. nie pracowała i była zarejestrowana jako bezrobotna. Aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne zrezygnowała natomiast z dalszego poszukiwania pracy, co jest równoznaczne z rezygnacją z podjęcia pracy. Na tej podstawie w maju 2010 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne, które otrzymywała do końca czerwca 2013 r. Uważa, że jest dyskryminowana, a zaistniała sytuacja wynika z niedopatrzenia twórców ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia 10 października 2013 r. (nr (...)) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 lipca 2013 r. (nr (...)) w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od lutego 2009 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zwana dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548 - zwanej dalej: "ustawa nowelizującą") i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy obu instancji przyjęły, że w przypadku skarżącej - E. F. nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi dwoma zdarzeniami; mianowicie w momencie, gdy skarżąca zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej (czerwiec 2006 r.) jej matka nie była jeszcze osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, tak więc zaprzestanie zarobkowania nie miało związku z opieką nad matką. Znaczny stopień niepełnosprawności powstał dopiero 2,5 roku (od lutego 2009 r.), tj. po zakończeniu ostatniego zatrudnienia przez skarżącą. Ponadto, organy uznały, że nie można traktować jako rezygnacji z zatrudnienia sytuacji, w której skarżąca ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne dokonała wyrejestrowania się jako osoba bezrobotna (utrata statusu osoby bezrobotnej może być rozumiana jako okoliczność związana co najwyżej z niepodejmowaniem zatrudnienia). W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego stwierdzono również, że skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r.

Mając na uwadze zaistniałe w sprawie okoliczności, w ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację, co znalazło już wyraz w wielu wcześniejszych wyrokach tutejszego Sądu (por. wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 891/13; z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 757/13; z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13, z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 532/13; publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W pierwszej kolejności Sąd pragnie wyjaśnić, że orzecznictwo sądów administracyjnych według poprzednio obowiązującego - tj. do dnia 1 stycznia 2013 r. - stanu prawnego, a dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego stwarzało możliwość przyznania go osobie bezrobotnej. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). W ocenie Sądu, wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro celem obydwu świadczeń (tekst jedn.: świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego) jest wsparcie finansowe (rekompensata) Państwa wobec osób, które - z uwagi na potrzebę sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. Należy zatem wskazać, że ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg jedynie rezygnacji z zatrudnienia - art. 16a ust. 1 ustawy), jednocześnie - w art. 16a ust. 8 ustawy - enumeratywnie określił przypadki (podmioty), którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Gdyby zatem wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA).

Należy zatem przyjąć, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. Mianowicie, zwrócić uwagę należy, że "bezrobotnym" - zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 674) - jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje m.in. gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji należy przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna składając wniosek o przyznanie omawianego świadczenia niejako właśnie rezygnuje z tej gotowości do pracy, a zatem pozbawia się (choć potencjalnej ale) możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Potwierdza to analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z której jasno wynika, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same - oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną.

W ocenie Sądu nie zasługuje także na akceptację dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy polegająca na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podejmowanie przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Potwierdzenia prawidłowości powyższej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy doszukać się można w związanych z analizowanym stanem prawnym orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13 (publ. OTK-A 2013/9/134, Dz. U. poz. 1557) orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej. Przepisy te przewidywały zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby uprawnione na podstawie przepisów dotychczasowych do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w tych przepisach. Wydane natomiast na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasnąć miały z mocy prawa po upływie terminu 30 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał zastrzegł, że nie można jeszcze bezspornie stwierdzić, w jakim kierunku rozwinie się praktyka stosowania art. 16a ust. 1 ustawy - wprowadzającego nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Trybunał wskazał jednakże, że może ona doprowadzić do wykluczenia możliwości ubiegania się o to świadczenie przez osoby, które pobierały świadczenie na zasadach dotychczasowych, a następnie utraciły to prawo w związku z wygaszeniem decyzji administracyjnych na mocy art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "osoby te - de nomine - nie będą bowiem ubiegały się o specjalny zasiłek opiekuńczy z pozycji "rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż w okresie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego nie pracowały. W jeszcze mniej korzystnej sytuacji są ci spośród dotychczasowych beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, którzy w ogóle nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc nie mogą z nich zrezygnować". Trybunał uznał za naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych regulację zawartą w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, prowadzącą do utraty prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przez osoby, które świadczenie takie dotychczas pobierały, naruszając ich bezpieczeństwo prawne oraz bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych. Trybunał wskazał, że "pułapka prawna" polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego - utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia".

Z kolei postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt P 1/14 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wszczęte wskutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: czy art. 16a ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał zwrócił uwagę na to, że pytający sąd zasygnalizował istniejące rozbieżności w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych co do interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przywołał m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku opierający się na założeniu, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

Trybunał Konstytucyjny w dalszej części swego orzeczenia stwierdził, że "tak długo, jak rozbieżności mogą być usunięte przez sądy administracyjne, a zwłaszcza przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest konieczne rozstrzyganie pytań prawnych opartych tylko na jednej ze stosowanych w praktyce interpretacji zakwestionowanego przepisu, gdy inne - również występujące w praktyce - przynoszą rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją".

Zatem rzeczą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę ze skargi na decyzję odmawiającą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która pobierała zasiłek pielęgnacyjny na podstawie decyzji, która wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. było dokonanie spośród możliwych sposobów wykładni art. 16a ust. 1 ustawy takiego, który przyniósłby rezultat zgodny z przepisami Konstytucji RP. Przedstawiona na wstępie rozważań prawnych w niniejszym uzasadnieniu interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy do rezultatu takiego prowadzi.

W tym miejscu należy także rozważyć kwestię znaczenia nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tejże ustawy, art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybiera od dnia 1 stycznia 2015 r. następujące brzmienie: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1)

nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2)

rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Przywraca się zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2012 r.). Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę należy zmianę tę uznać za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012 r. przez ograniczenie określenia przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Jak wspomniano bowiem wyżej, na niekonstytucyjne skutki możliwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzącej do utraty praw słusznie nabytych, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela natomiast poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r. (sygn. akt I OSK 269/14), akceptującego wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy, prezentowaną przez organy administracji. Uzasadnienie to pomija bowiem całkowicie aspekt konstytucyjny wykładni analizowanego przepisu, który ma znaczenie decydujące dla jej rezultatu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. Jednakże z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13 wprowadziła dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego - zasiłek dla opiekuna - wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami, należy zwrócić uwagę na konieczność sprawdzenia, czy zasiłek taki nie został skarżącemu na jego wniosek przyznany. Zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są świadczeniami, które wykluczają się bowiem wzajemnie. Gdyby zatem zasiłek dla opiekuna skarżącej w istocie przyznano za okres od dnia 1 lipca 2013 r. to rzeczą organu administracji byłoby umorzenie postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.