Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1603786

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 30 października 2014 r.
III SA/Gd 557/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.).

Sędziowie: NSA Anna Orłowska, WSA Felicja Kajut.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 lipca 2013 r. nr (...),

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

3.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 lutego 2014 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 lipca 2013 r., nr (...), którą zezwolono H. T. na zajęcie pasa drogowego i określono wysokość opłaty z tego tytułu w kwocie 360 zł.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydent Miasta decyzją z dnia 24 lipca 2013 r., nr (...) powołując się na art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego zezwolił H. T. na zajęcie pasa drogowego A. na wysokości posesji nr (...) w S., tj. działki nr (...), w celu wykonania prac związanych z remontem elewacji budynku. W zezwoleniu tym organ określił m.in. okres zajęcia pasa drogowego, wielkość powierzchni zajmowanego odcinka oraz wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W odwołaniu z dnia 5 sierpnia 2013 r. H. T. wniósł o zwrot pobranej opłaty, wskazując, że jest właścicielem działki nr (...) i uważa, że nie było podstaw do naliczania opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lutego 2014 r., nr (...) powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem.

W uzasadnieniu wskazano, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) stanowi drogę publiczną A., której współwłaścicielami są H. i D. T., co znajduje potwierdzenie w wypisie z rejestru gruntów. Z kolei z wyrysu mapy ewidencyjnej Urzędu Miasta wynika, że działka nr (...) znajduje się w pasie drogowym A. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części pasa przykolejowego w mieście S. (uchwała nr XXII 1/422/2005 Rady Miasta z dnia 11 lutego 2005 r.) wynika także, że działka nr (...) przeznaczona jest na drogę publiczną - ulicę główną A. (10KDG).

Zatem przedmiotowa działka nr (...), na której mają być prowadzone prace remontowe elewacji budynku na wysokości posesji nr (...), znajduje się w pasie drogowym A.

Wskazano na art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele inne niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi.

Stwierdzono ponadto, że art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na konieczność pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Opłata ta ma charakter daniny publicznoprawnej, rekompensaty za zajęcie pasa drogowego i ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Opłata jest obowiązkowym świadczeniem pieniężnym przewidzianym na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ona uiszczana przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia.

Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji miał prawo ustalić opłatę za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Fakt, że skarżący jest właścicielem przedmiotowej działki będącej jednocześnie drogą publiczną, nie zwalnia organu od ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Kolegium pouczyło skarżącego, że może on wystąpić do organu pierwszej instancji o umorzenie naliczonej opłaty z uwagi na ważny interes wnioskodawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. T. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji, gdyż decyzje te zostały podjęte bez odpowiedniej podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu strona wskazała, że działka nr (...) stanowi pas gruntu o szerokości ok. 1 metra, przylegający jedną krawędzią do ściany frontowej budynku (...), a drugą krawędzią - do chodnika leżącego wzdłuż A. w S. W lipcu 2013 r. konieczne było ustawienie na tej działce rusztowań w celu przeprowadzenia prac remontowych na elewacji budynku. Ponieważ działka nr (...) przylega bezpośrednio do chodnika znajdującego się w ciągu drogi publicznej A., strona poinformowała Zarząd Dróg i Zieleni o planowanym ustawieniu rusztowań. Pomimo, że organ został poinformowany, iż rusztowania będą ulokowane wyłącznie na obszarze działki skarżącego, nakazano mu złożenie wniosku i wniesienie stosownej opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Skarżący wskazał, że ruch pieszych odbywa się po równolegle zlokalizowanym chodniku o szerokości ok. 3 metrów. Działka nr (...) stanowi strefę izolującą mieszkańców budynku (...) od ruchu pieszych korzystających z położonego obok chodnika. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa działka nie jest drogą publiczną. W miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego działka (...) jest oznaczona jako droga, ale nie jest to jednoznaczne z przyznaniem tej działce statusu drogi publicznej. Dokument ten nie obrazuje granic drogi publicznej, a więc założenie, że wyodrębniona działka nr (...) jest włączona do pasa drogowego jest bezpodstawne. Z miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nie wynika wprost, że działka nr (...) została objęta statusem drogi publicznej. Również żaden zapis w księdze wieczystej dla tej działki nie wskazuje, że ma ona charakter drogi publicznej. Skarżący powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadły w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 275/12. W ocenie skarżącego, funkcję drogi publicznej pełni A. wraz z biegnącym wzdłuż tej ulicy chodnikiem, zaś działka (...) graniczy z chodnikiem i nie stanowi części pasa drogowego. Wykazanie, że działka (...) jest drogą publiczną musiałoby być związane ze sprawowaniem przez organy samorządowe władztwa publicznego nad przedmiotową nieruchomością, a takie władztwo nie zostało udokumentowane.

Ponadto, organ nie ma podstaw do nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie tylko z podniesionych powyżej przyczyn ale również dlatego, że jest ona własnością prywatną. Skarżący wyraził także opinię, że ustawa o drogach publicznych nie zwalnia organu z obowiązku nałożenia opłat w sposób wyraźny, ale też i nie nakazuje nakładania takiej opłaty na właściciela gruntu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 lipca 2013 r., która zezwoliła H. T. na zajęcie pasa drogowego i określiła wysokość opłaty w kwocie 360 zł.

Udzielone zezwolenie dotyczyło "zajęcia pasa drogowego niżej wymienionej ulicy: A. na wysokości posesji nr (...) w S., tj. działki nr (...), karta mapy 16". Przy czym wskazano, że działka nr (...) zgodnie z miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego stanowi teren drogi publicznej ulicy głównej A.

W zezwoleniu określono również cel zajęcia - wykonanie prac związanych z remontem elewacji budynku, okres zajęcia - 9 dni, tj. od 25 lipca 2013 r. do 2 sierpnia 2013 r., wielkość powierzchni zajmowanego odcinka - 20 m2 (szer.1 m x dł. 20 m) oraz ustalono wysokość opłaty za zajęcie.

Bezsporne było w sprawie, że A. w S. stanowi drogę publiczną (wojewódzką). Nie kwestionowano również, że przedmiotowa działka stanowi współwłasność H. T.

Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy działka nr (...), której skarżący jest współwłaścicielem wchodzi w skład pasa drogowego A. w S. i czy w konsekwencji zasadnym było udzielenie zezwolenia na jego zajęcie i wymierzenie stosownej opłaty.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań trzeba zauważyć, że organy w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć wskazywały nie tylko, iż działka nr (...) wchodzi w skład pasa drogowego A., ale również że jest drogą publiczną.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze podnosił, że do zajęcia pasa drogowego nie mogło dojść, gdyż jest właścicielem działki nr (...), ale przede wszystkim z tego powodu, że działka ta przylega do pasa drogowego (graniczy z nim). Zakwestionował także okoliczność, aby mogła ona stanowić drogę publiczną.

Należy podkreślić, że już we wniosku z dnia 24 lipca 2013 r. o wydanie decyzji - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, inwestor H. T. jednoznacznie wskazał, że planuje remont budynku - elewacji i w tym celu zamierza zająć działkę przylegającą do pasa drogowego ("na działce przylegającej do pasa drogowego"). Zatem już na tym początkowym etapie niniejszego postępowania zaistniała wątpliwość czy przedmiotowa działka nr (...) wchodzi w skład pasa drogowego.

Można tu zaznaczyć, że jak wyjaśnił skarżący we wniesionej skardze, ponieważ działka nr (...) przylega bezpośrednio do chodnika znajdującego się w ciągu drogi publicznej A., poinformował organ o planowanym ustawieniu rusztowań na swojej działce. Pomimo to organ nakazał mu złożenie wniosku i wniesienie stosownej opłaty za zajęcie pasa drogowego, co też strona uczyniła.

Rozstrzygające zatem znacznie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy będzie miała w tej sytuacji ustawowa definicja pasa drogowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) - pas drogowy - to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z normatywnej definicji pasa drogowego wynika, że jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą.

Niewątpliwie pasem drogowym, w rozumieniu cyt. przepisu, jest bryła geometryczna, a więc przestrzeń trójwymiarowa. Przy czym podzielić należy pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni - bez jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie.

Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował w jaki sposób należy ustalać granice pasa drogowego, jednakże niewątpliwie powinny te granice być oceniane z uwzględnieniem roli, celu i funkcji jaka pełni pas drogowy, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, co z kolei wiąże się z koniecznością dokonywania indywidualnej oceny tych granic, w odniesieniu do każdego przypadku z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, tj. rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, czy obiektów inżynierii ruchu drogowego, itp.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 1803/12, lex 467113 podniósł, że - uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą.

"Ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane musi być za uzasadnione. W tym tez znaczeniu ustawodawca wprowadził art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc szkodzących tej infrastrukturze. Uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w związku z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, możliwe jest ustalenie granic pasa drogowego.

Inaczej mówiąc pojęcie pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wnoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowa. Przyjęcie tego rodzaju wykładni prowadziłoby do wniosku, iż wszystko co przechodzi nad lub pod jakąkolwiek drogą np. linia wysokiego napięcia nad gruntową drogą gminą, powoduje zajęcia pasa drogowego, a zatem generuje obowiązek poniesienia opłat z tego tytułu (...). Uwzględniając bowiem funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jaki i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą".

Jak podniósł również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie II GKS 1803/12, lex 1450689, "nie da się zatem jasno określić jednolitego wzorca, który mógłby w każdym przypadku znaleźć zastosowanie i dać odpowiedź na pytanie: na jakiej konkretnie wysokości, bądź na jakiej głębokości, przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ich ustalaniu (...). Tak więc to, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego np. wodociąg, kabel energetyczny, znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych".

W kontekście wyżej przedstawionej funkcjonalnej wykładni pojęcia pasa drogowego oczywiste jest, że należy badać czy na danym gruncie posadowione są obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Podobny pogląd, uwzględniający powyższą wykładnię pasa drogowego wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 226/14, lex 1468093. Stwierdzono w nim, że nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Przedstawioną tu wykładnię pojęcia pasa drogowego Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje.

Przechodząc dalej, to skarżący nie tylko we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie, ale także w piśmie z dnia 11 stycznia 2014 r. złożonym w toku postępowania odwoławczego wskazywał, że przedmiotowa działka przylega do pasa drogowego. Na ten fakt skarżący ponownie wskazał w skardze wyjaśniając, że działka nr (...) stanowi pas gruntu o szerokości ok. 1 metra, przylegający jedną krawędzią do ściany frontowej budynku (...), którego jest współwłaścicielem, a drugą krawędzią - do chodnika biegnącego wzdłuż A. w S. Zatem zgodnie ze stanowiskiem strony działka ta nie stanowi pasa drogowego lecz graniczy z nim. Twierdzenie to nie zostało jednak dostatecznie zweryfikowane przez organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego.

Natomiast okoliczność, że działka nr (...) jest wąskim pasem gruntu położonym między chodnikiem przylegającym do A. a budynkiem stanowiącym współwłasność skarżącego, znajduje odzwierciedlenie w planie graficznym. Plan graficzny z naniesioną na nim lokalizacją dokonanego zajęcia w okresie objętym zaskarżoną decyzją stanowi załącznik nr 7 do pisma z dnia 9 stycznia 2014 r. Zarządu Dróg i Zieleni, które znajduje się w aktach organu odwoławczego. Na planie tym część przedmiotowej działki została oznaczona kolorem czerwonym (który odpowiada powierzchni zajętej). Jednak co ważne dla sprawy, działka ta oddzielona jest od jezdni ciągiem pieszym - chodnikiem. Trzeba tu wskazać, że przywołany przez organ odwoławczy wyrys z mapy ewidencyjnej nie uwzględnia w przebiegu chodnika. Ponadto w aktach sprawy brak jest innych dowodów, chociażby w postaci dokumentacji fotograficznej, które pozwoliłyby na rozwianie wątpliwości w tym zakresie. Tym samym okoliczność ta wymagała jednoznacznego wyjaśnienia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czego jednak organy nie uczyniły.

Niezależnie od powyższego, to zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią również dostatecznych dowodów na okoliczność znajdowania się w granicach działki nr (...) obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą. Z wypisu z rejestru gruntów czy z wyrysu z mapy ewidencyjnej takie okoliczności nie wynikają. Podobnie jak w przypadku z miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Zdaniem Sądu w celu wykazania granic pasa drogowego nie można się ograniczać do przedłożenia planu gruntu z zaznaczonymi jego liniami granicznymi. Trzeba przede wszystkim wyjaśnić czy na danym gruncie posadowione są obiekty i urządzenia, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy. Jest to o tyle istotne, że w przypadku braku takich obiektów i urządzeń zgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią funkcjonalną, nie można mówić o pasie drogowym.

Konstatując, w ocenie Sądu, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika jednoznacznie, że działka nr (...) stanowi pas drogowy, a przede wszystkim nie wynika aby taką funkcję pełniła. Brak jest w tym zakresie wyczerpujących i niezbędnych ustaleń i tym samym postępowanie dowodowe niewątpliwie wymaga uzupełnienia.

Jak zaznaczono już na wstępie rozważań, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie tylko wskazywał, że sporna działka znajduje się w pasie drogowym ale również, że stanowi drogę publiczną. Podobnie organ pierwszej instancji. Jak podniósł organ odwoławczy "z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) stanowi drogę publiczną - A. - której współwłaścicielami są H. T. i D. T. (dowód: wypis z rejestru gruntów w aktach organu odwoławczego)". Organ ten stwierdził również, iż "fakt że strona jest właścicielem ww. działki gruntu będącej jednocześnie drogą publiczną, nie zwalania organu od ustalenia w zaskarżonej decyzji opłaty za zajęcie pasa drogowego".

Przepis art. 1 ustawy stanowi, że - drogą publiczną - jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 1 i 2 ustawy).

Trzeba podnieść, że w odwołaniu, jak i w piśmie z dnia 11 stycznia 2014 r. strona powoływała się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 275/12, który zapadł w sprawie ze skargi H. i D. T. - współwłaścicieli działki nr (...), na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Decyzja ta stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto S. własności nieruchomości - działki nr (...). Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił m.in. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 19999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Tu należy podnieść, że przywołana treść przepisu art. 2a ustawy nawiązuje do postanowień ww. art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto regulacja art. 2a nawiązuje również do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim: viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est - drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym (zob. J. Piękoś, Praecepta Iuris, W-wa-Poznań 2010 r., s. 80). Przepis art. 2a ustawy stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną albo samorządową. Ustawa nie przewiduje, aby właścicielem drogi publicznej mogła być osoba prywatna.

Kontynuując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. prawomocnym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody, gdyż zasadnicze wątpliwości budził przebieg granicy nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władztwa publicznoprawnego. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy dokumentów nie wynika jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władanie publicznoprawne w tej dacie. Jak podniósł ten Sąd przedłożone dokumenty "nie obrazują, na dzień 31 grudnia 1998 r., granic drogi publicznej (na żadnym z dokumentów nie jest zaznaczone, iż działka nr (...) usytuowana jest wzdłuż A.) oraz zajęcia działki nr (...) na pas drogowy. Na dokumencie obrazującym stan zainwestowania pasa drogowego brak jest jakichkolwiek adnotacji świadczących o tym, iż działka nr (...) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. np. pobocze drogi publicznej, zatokę, rów odwadniający. Kwestie te wymagały w ocenie Sądu przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, a tym samym charakter prawny działki nr (...) określony przez organy administracji jako - drogi publicznej nie został wyjaśniony. Co prawda, ustalenia które miały zostać dokonane w tym zakresie przez organy mają się odnosić do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., to niewątpliwie przekładają się one również na aktualny stan prawny działki, zwłaszcza w przypadku ostatecznego rozstrzygnięcia, że sporna działka stanowiła już wtedy drogę publiczną. Jednak nie wiadomo, czy i w jaki sposób przedmiotowe postępowanie administracyjne się zakończyło. Jego wynik nie był przedmiotem badania organu odwoławczego. Zarówno w księdze wieczystej, jak i przywołanym w zaskarżonej decyzji wypisie z rejestru gruntów jako właściciele działki nr (...) figurują H. i D. T., co musi nasuwać w świetle powyższych rozważań, wątpliwości odnośnie charakteru tej nieruchomości jako drogi publicznej. Droga publiczna nie może bowiem stanowić ani przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze ma służyć wyłącznie celom publicznym.

Podsumowując, powyżej opisane postępowanie organów skutkujące niepełnym wyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ organy nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania dowodowego, zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to w konsekwencji organy dopuściły się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W konsekwencji dokonanych rozważań należy uznać, że organy nie przeprowadziły prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Tym samym zapadłe rozstrzygnięcia są również przedwczesne. W ocenie Sądu ani organ pierwszej instancji ani organ drugiej instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające nie mogły poprzestać jedynie na znajdującej się w aktach sprawy dokumentach.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wytyczne co do dalszego postępowania wynikają z powyżej dokonanych rozważań. Przede wszystkim organy będą miały na uwadze przywołaną funkcjonalną wykładnię pojęcia pasa drogowego. Następnie przeprowadzą postępowanie dowodowe w sprawie, wyjaśniając przedstawione w rozważaniach wątpliwości. Organy uwzględnią przy tym treść przepisu art. 75 § 1 k.p.a. zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym na podstawie dokonanych ustaleń organy wydadzą decyzje, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywują - art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na zasadzie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane, zaś na podstawie art. 200 ustawy o kosztach postępowania w sprawie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.