Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2737794

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 23 października 2019 r.
III SA/Gd 535/19
Ocena zakresu opieki w kontekście Karty Dużej Rodziny.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak.

Sędziowie WSA: Bartłomiej Adamczak, Janina Guść (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi D. K.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie przyznania karty dużej rodziny uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2019 r. o odmowie przyznania D. K.-W. Karty Dużej Rodziny.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

D. K.-W. w dniu 28 marca 2019 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie wniosek o przyznanie Karty Dużej Rodziny, wskazując, że przysługuje ona rodzicom, którzy wychowali co namniej troje dzieci. Wnioskodawczyni wskazała, że posiada dwoje swoich dzieci, a ponadto po śmierci matki wychowała swoja siostrę i była jej opiekunem prawnym.

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 4 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1832 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia także jako ustawa, oraz art. 104, 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a.", Prezydent Miasta odmówił wnioskodawczyni przyznania Karty Dużej Rodziny.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 4 ustawy, gdyż w skład jej rodziny wchodzą 4 osoby: wnioskodawczyni, jej mąż i dwójka dzieci. Warunku tego nie wyczerpuje również bycie przez wnioskodawczynię opiekunem prawnym dla jej siostry.

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucając jej naruszenie:

- art. 4 ustawy w związku z art. 6 pkt 14 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rodzina wnioskodawczym składa się z 4 osób, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu oraz okoliczności faktyczne uzasadniały zakwalifikowanie I. K. jako członka rodziny w rozumieniu ustawy;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji i niewyjaśnienie dlaczego pozostawanie przez wnioskodawczynię opiekunem prawnym i faktycznym małoletniej I. K. uniemożliwiało uznanie wnioskodawczyni za osobę uprawnioną do uzyskania Karty Dużej Rodziny, co uniemożliwia odniesienie się do uzasadnienia prawnego decyzji, bowiem ogranicza się ono do jednego zdania i przytoczenia treści przepisu; art. 77 k.p.a. w zw. a art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą analizę materiału dowodowego i niezastosowanie tych przepisów w sytuacji możliwości występowania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do pojęcia "rodziny", "rodzica zastępczego", "opiekuna prawnego", albowiem z celów ustawy wynika wsparcie osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących co niewątpliwie wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w szczególności wywiadów środowiskowych przeprowadzonych przez kuratora sądowego;

- art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ocenie prawnej stanu faktycznego, że w momencie wykonywania opieki przez wnioskodawczynię instytucja pieczy zastępczej nie była uregulowana prawnie i została wprowadzona dopiero ustawą w 2011 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 maja 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy stwierdził, że istotą kontrolowanej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy za członka rodziny wielodzietnej w rozumieniu ustawy o Karcie Dużej Rodziny może być uznana siostra wnioskodawczyni, dla której skarżąca była opiekunem prawnym. Organ wskazał, że Karta Dużej Rodziny jest dokumentem identyfikującym członka rodziny wielodzietnej. Poświadcza ona prawo członka rodziny wielodzietnej do uprawnień ustalonych w trybie określonym w ustawie lub przyznanych na podstawie przepisów odrębnych.

Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy w art. 4 ust. 1 i 2 nie definiują pojęcia "rodziny", a jedynie określają jaki rodzaj rodziny należy uznawać za rodzinę wielodzietną. Kryterium wskazującym na istnienie rodziny wielodzietnej według ustawodawcy nie jest istnienia związku małżeńskiego pomiędzy rodzicami, a okoliczność, że rodzinę tworzy co najmniej troje dzieci będących "na utrzymaniu" rodzica (rodziców) lub małżonka rodzica.

Organ wskazał, że z powyższych przepisów wynika, iż rodzinę może tworzyć zarówno jeden rodzic mający na utrzymaniu co najmniej troje dzieci jak też dwoje "rodziców" mających na utrzymaniu co najmniej troje dzieci, przy czym za dziecko rozumie się także dziecko, nad którym rodzic sprawuje rodzinną pieczę zastępczą, oraz osobę przebywającą w dotychczasowej rodzinie zastępczej albo w rodzinnym domu dziecka, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, z późn. zm.).

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe wskazania świadczą, że "bycie" opiekunem prawnym siostry, w czasach kiedy obowiązujące przepisy nie regulowały instytucji pieczy zastępczej, nie spełnia wymogów zakreślonych powołanymi przepisami. Skarżąca nie była rodzicem, ani rodziną zastępczą swojej siostry, a zastosowanie interpretacji rozszerzającej, jaką wskazuje w odwołaniu skarżąca, byłoby niezgodne z powołanymi wyżej przepisami. Ustawodawca jasno i wyraźnie wskazał, że karta dużej rodziny przysługuje członkom rodziny wielodzietnej, którymi są: rodzic (rodzice) - przez którego rozumie się także rodzica (rodziców) zastępczych lub osobę (osoby) prowadzącą rodzinny dom dziecka, małżonek rodzica i dziecko - przez które rozumie się także dziecko, nad którym rodzic sprawuje rodzinną pieczę zastępczą, oraz osobę przebywającą w dotychczasowej rodzinie zastępczej albo w rodzinnym domu dziecka, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Wśród wskazanych wyżej podmiotów ustawodawca nie wymienił opiekunów prawnych. W ocenie organu odwoławczego, z powyższego względu zastosowanie wykładni rozszerzającej i zaliczenie w skład rodziny poza skarżącą jej męża i dwójki dzieci także siostry odwołującej, dla której strona była opiekunem prawnym, jest niemożliwe.

D. K.-W. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Z akt administracyjnych wynikało, że skarżąca twierdziła, iż wychowywała siostrę w latach 1979 - 1994 w związku z faktem, że matka skarżącej zamarła. Od 1982 r. pełniła funkcję opiekuna prawnego siostry. Małoletnia otrzymywała rentę rodzinną po matce. Ojciec skarżącej został pozbawiony władzy rodzicielskiej, gdyż z uwagi na alkoholizm nie sprawował jej właściwie. We wniosku skarżąca wskazała, że nie występowała o ustanowienie jej rodziną zastępczą z uwagi na fakt, że nie chciała mieć kontaktów z ojcem, obie siostry zmieniły nazwisko. Skarżąca wskazywała, że nie otrzymywała od państwa pomocy finansowej na utrzymanie siostry. Skarżąca pozostaje w związku małżeńskim i posiada dwóch synów urodzonych w 1985 r. i 1989 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną złożonego wniosku stanowił przepis art. 4 ust. 1 ustawy o Karcie Dużej Rodziny. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, wprowadzonym ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), prawo do posiadania Karty przysługuje członkowi rodziny wielodzietnej, przez którą rozumie się rodzinę, w której rodzic (rodzice) lub małżonek rodzica mają lub mieli na utrzymaniu łącznie co najmniej troje dzieci bez względu na ich wiek. Od 1 stycznia 2019 r. doszło do poszerzenia kręgu beneficjentów Karty o rodziców, którzy kiedykolwiek mieli na utrzymaniu co najmniej troje dzieci bez względu na ich wiek.

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy stanowi, że członkami rodziny wielodzietnej są:

1) rodzic (rodzice) - przez którego rozumie się także rodzica (rodziców) zastępczych lub osobę (osoby) prowadzącą rodzinny dom dziecka;

2) małżonek rodzica;

3) dziecko - przez które rozumie się także dziecko, nad którym rodzic sprawuje rodzinną pieczę zastępczą, oraz osobę przebywającą w dotychczasowej rodzinie zastępczej albo w rodzinnym domu dziecka, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111 i 924).

Prawo do posiadania Karty nie przysługuje rodzicowi, którego sąd pozbawił władzy rodzicielskiej lub któremu sąd ograniczył władzę rodzicielską przez umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, chyba że sąd nie pozbawił go władzy rodzicielskiej lub jej nie ograniczył przez umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej w stosunku do co najmniej trojga dzieci 9 art. 4 ust. 3 ustawy). Prawo do posiadania Karty nie przysługuje rodzicowi zastępczemu lub prowadzącemu rodzinny dom dziecka, w przypadku gdy sąd orzekł o odebraniu im dzieci z uwagi na niewłaściwe sprawowanie pieczy zastępczej (art. 4 ust. 4 ustawy).

Uprawnienia wynikające z programu przysługują m.in. rodzicom zastępczym, którzy mają zarówno dzieci własne, jak i przyjęte na utrzymanie w ramach pieczy zastępczej. Ustawodawca nie określił w treści przepisu uprawnienia do otrzymania Karty osobom sprawującym funkcję opiekuna.

Ocena zarzutów podniesionych w skardze wymagała rozważenia, czy przyznanie skarżącej tego uprawnienia jest możliwe w drodze wykładni, przy uwzględnieniu celu jakim kierował się ustawodawca wprowadzając instytucję Karty dużej Rodziny oraz rozważeniu charakteru obu instytucji - opieki i rodziny zastępczej.

Rodzina zastępcza jest instytucją przewidzianą aktualnie w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887). Zgodnie z art. 32 tej ustawy piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. Przepis art. 35 ustawy stanowi, że umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 35a, art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 103 ust. 2 pkt 2 i 3, a w przypadku pilnej konieczności, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, możliwe jest umieszczenie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, na podstawie umowy zawartej między rodziną zastępczą lub prowadzącym rodzinny dom dziecka a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny lub miejsce prowadzenia rodzinnego domu dziecka.

Opieka prawna jest instytucją uregulowaną w art. 145-174 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 z późn. zm.), powoływanej dalej jako k.r.o. Zgodnie z art. 94 § 3 k.r.o. dla dziecka ustanawia się opiekę, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani. Jeżeli rodzice zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej lub zmarli, sąd ma obowiązek ustanowienia opiekuna, podstawowy zakres jego praw i obowiązków ustawodawca określił w art. 155 k.r.o. Zasadniczo zakres praw i obowiązków opiekuna oraz praw i obowiązków rodziców posiadających władzę rodzicielską pokrywają się ze sobą. Zgodnie z art. 155 § 1 k.r.o. opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką, podlegając przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. Na podstawie art. 95 § 1 k.r.o. władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka z poszanowaniem jego godności i praw. W art. 155 § 1 k.r.o. ustawodawca, wskazując treść praw i obowiązków składających się na opiekę, pominął prawo i obowiązek wychowania dziecka. Nie oznacza to jednak, że powyższe prawa i obowiązki pozostają poza zakresem opieki. W art. 155 § 2 k.r.o. ustawodawca zawarł odesłanie do odpowiedniego stosowania do sprawowania opieki przepisów o władzy rodzicielskiej. To, czy zakres opieki zbliży się do władzy rodzicielskiej, obejmując obowiązek zarówno wychowania dziecka, jak i kierowania nim, troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotowania go należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień (art. 96 § 1 k.r.o.), zależy od tego, czy opiekun sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem, które u niego zamieszkuje (Grzegorz Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2019).

Piecza zastępcza obejmuje obowiązek i prawo do wykonywania bieżącej pieczy nad osobą dziecka, jego wychowania oraz reprezentowanie dziecka w tych sprawach, w szczególności w sprawach alimentacyjnych (art. 1121 § 1 zd. 1 k.r.o.). Natomiast zgodnie z przepisem art. 1121 § 1 zd. 2 k.r.o. pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka. Jeżeli istnieją podstawy do ustanowienia opieki dla osoby przebywającej w pieczy zastępczej, "pozostałe prawa i obowiązki" w zakresie pieczy nad osobą i majątkiem dziecka sprawuje opiekun, a zgodnie z art. 149 § 4 k.r.o., jeżeli małoletni został umieszczony w rodzinie zastępczej, sąd powierza sprawowanie opieki przede wszystkim rodzicom zastępczym.

Istotna różnicą w przypadku obu instytucji jest kwestia finansowania utrzymania dzieci. W przypadku rodziny zastępczej otrzymuje ona stałe comiesięczne kwoty przeznaczone na utrzymanie dzieci będących pod jej pieczą. W przypadku opieki takie świadczenia nie są przyznawane, opiekun prawny po ustaniu opieki może natomiast wnosić o ustanowienie stosownego wynagrodzenia za sprawowanie opieki.

Wskazać także należy, że opiekun prawny, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej może wystąpić o świadczenie wychowawcze. Przepis ten stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ustawodawca uznał zatem osobę opiekuna za uprawnioną do takiego samego świadczenia jak rodzic dziecka.

W ocenie Sądu, w opisywanym przez skarżącą przypadku jej obowiązki wobec podopiecznej - małoletniej siostry nie odbiegały od obowiązków sprawowanych przez rodziców bądź rodziców zastępczych. Jak wyżej wskazano, to, czy zakres opieki zbliży się do władzy rodzicielskiej, obejmując obowiązek zarówno wychowania dziecka, jak i kierowania nim (art. 96 § 1 k.r.o.), zależy od tego, czy opiekun sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem, które u niego zamieszkuje. Wskazywane przez skarżącą okoliczności sprawowania opieki należy ocenić jako okoliczności, które nie różnią się, z punktu widzenia obowiązków wobec dziecka, od obowiązków rodzica zastępczego, zakres tych obowiązków jest nawet większy, a sytuacja opiekuna zbliżona jest do sytuacji rodzica sprawującego wadzę rodzicielską. O ile okoliczności te znalazłyby potwierdzenie w ustaleniach faktycznych, prawo do Karty Dużej Rodziny powinno być skarżącej przyznane. Przeciwna wykładnia przepisów ustawy prowadziłaby do sytuacji, w której skarżąca sprawująca faktyczną i prawną pieczę nad dzieckiem tak jak rodzic (rodzic zastępczy), byłaby pozbawiona uprawnienia, które przysługuje innym osobom w analogicznej sytuacji.

Organ winien zatem w niniejszej sprawie dokonać ustaleń faktycznych w sprawie sposobu sprawowania opieki oraz oceny prawnej zgodnie z wykładnią wskazaną w wyroku.

Na marginesie wskazać należy, że na uprawnienie opiekuna do uzyskania Karty Dużej Rodziny wskazuje przykładowo uchwała Rady Gminy z dnia 8 listopada 2016 r. nr XXIII/287/2016 w sprawie przyjęcia Programu działań wspierających rodziny wielodzietne zamieszkałe na terenie Gminy - Karta Dużej Rodziny 3+ na lata 2017-2020 (Dz. Urz.Woj. Pomor. z 2016 r. poz. 4391), która w Załączniku nr 1 - Regulaminie Karty Dużej Rodziny 3+) w § 4 pkt 2 ppkt 5 wskazuje, że do wniosku należy przedstawić do wglądu w przypadku rodzin zastępczych lub opiekuna prawnego - orzeczenie sądu o ustanowieniu rodziny zastępczej bądź ustanowienie opiekuna prawnego.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozstrzygając sprawę organ, winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.