Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 20 czerwca 2007 r.
III SA/Gd 140/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut.

Sędziowie: NSA Anna Orłowska (spr.), WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. ze skargi M. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie choroby zawodowej

1)

uchyla zaskarżoną decyzję,

2)

zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M.P. 22 (dwadzieścia dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia (...) Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t..j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) nie stwierdził u M. P. choroby zawodowej wymienionej w poz. 22 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), tj. zespołu wibracyjnego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawione przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. oraz orzeczenie lekarskie wystawione przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, wskazując na przebieg pracy zawodowej M. P., iż na podstawie oceny narażenia zawodowego, a w szczególności - negatywnych orzeczeń lekarskich, nie stwierdza się zespołu wibracyjnego u zainteresowanego.

W odwołaniu od ww. decyzji M. P. napisał, że ręce mu mdleją, cierpną, przez co nie może spać nocami. Orzeczenie o niestwierdzeniu choroby zawodowej uznał za krzywdzące i wniósł o rzetelne rozpatrzenie sprawy.

W następstwie rozpoznania odwołania, decyzją nr (...) z dnia (...) Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi nie rozpoznały u M. P. zespołu wibracyjnego. Orzeczeniem WOMP w G. rozpoznano u M. P. resztkowe objawy przebytej rwy kulszowej, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego z wielopoziomową przepukliną jąder miażdżystych w odcinku szyjnym, przykurcz Dupuytrena prawej dłoni, stan po urazie prawego nadgarstka. Nie rozpoznano choroby zawodowej z uwagi na fakt, że wymienione schorzenia nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych.

Orzeczeniem IMP w Łodzi rozpoznano u zainteresowanego zwężenie szpar obu stawów promieniowo-nadgarstkowych, spłaszczenie dystalnych nasad obu kości łokciowych, nierówny, rozkawałkowany wyrostek rylcowaty lewej kości łokciowej, stan po złamaniu prawej kości łódkowej z wytworzeniem stawu rzekomego, niewielkie zaostrzenia na krawędziach powierzchni stawowych kości tworzących oba stawy łokciowe, boczne skrzywienie odcinka lędźwiowego kręgosłupa w stronę lewą, masywne osteofity na krawędziach trzonów L-1-L3 i nieco mniejsze L-4. Biorąc pod uwagę całość dokumentacji lekarskiej, przeprowadzone badania lekarskie oraz wyniki badań pomocniczych - nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią zespołu wibracyjnego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując, że warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej rozpoznanie, zaś ten warunek w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. P. stwierdził, że nie zgadza się z decyzjami organów orzekających w sprawie i uznaje je za krzywdzące, ponieważ już w 1996 lekarze stwierdzili podejrzenie choroby wibracyjnej, skarżący był wówczas w sanatorium. Skarżący pracował 28 lat na stanowiskach: kierowcy ciągnika, drwala, operatora maszyn i urządzeń leśnych i był narażony na chorobę wibracyjną. Obecnie skarżący odczuwa dolegliwości rąk - mdlenie, cierpnięcie, zimno i nie wie na czym opiera się Instytut Pracy w Łodzi. Stan zdrowia skarżącego będzie co roku gorszy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z upoważnienia udzielonego Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego A. J. przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do przedstawienia ww. upoważnienia, Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie udzielił odpowiedzi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).

Kierując się tą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem, pominiętych w skardze, przepisów o właściwości.

Właściwość organu to "prawna zdolność organu administracji (...) do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego, w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiedni norm prawa materialnego" (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN Warszawa 1998 r.,. str. 17). Jako że w postępowaniu administracyjnym właściwość jest jedną z podstawowych kwestii, na mocy art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie przepisów o właściwości, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie. Dla przykładu warto tutaj przywołać stanowisko Małgorzaty Jaśkowskiej przedstawione w: M. Jaśkowska. A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 943-949, jak również przywołane tam orzeczenia. Podkreślono tam konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia przy zagadnieniu dekoncentracji kompetencji., stwierdzając, że decyzja wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna (str. 945). Stwierdzono również, że brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu nakłada na organ czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (tamże str. 946 i nast.).

Jedynie wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że pomimo naruszenia przepisów o właściwości nie stwierdza się nieważności decyzji dotkniętej taką wadą.

W myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

Na mocy § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy (miejscowo) państwowy inspektor sanitarny. Od decyzji wydanej przez ten organ przysługuje odwołanie do właściwego (miejscowo) państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

Przechodząc z kolei do przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm., zwana dalej ustawą) należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 37 ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie uregulowano również kwestię właściwości instancyjnej w sprawach rozstrzyganych przez organy inspekcji sanitarnej - art. 12 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny.

Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Podobną regulację zawiera art. 35 ust. 1 ustawy, przewidując możliwość upoważniania przez państwowego inspektora sanitarnego niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w jego imieniu określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji na zasadach i w trybie określonych przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Kwestie te zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji (Dz. U. Nr 24, poz. 217). Zgodnie z § 1 ust. 4 ww. rozporządzenia państwowy inspektor sanitarny może udzielić upoważnienia pracownikom działalności podstawowej, zatrudnionym na stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych, do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych.

Upoważnienie udzielone na podstawie powołanych wyżej przepisów ma ten skutek, że kompetencje organu będą wykonywane przez inną osobę (pracownika urzędu), nie zaś bezpośrednio przez osobę powołaną do pełnienia funkcji organu. Osoba działająca na podstawie udzielonego jej przez organ upoważnienia nie staje się przez to jednak sama organem i nie nabywa jego kompetencji, lecz w jego imieniu jedynie je wykonuje.

Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. o czym była już mowa wyżej.

Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżoną decyzję podpisał Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego A. J., bez powołania się na upoważnienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do jej wydania. Z kolei o tym, iż decyzja została wydana w imieniu tego organu świadczy treść części tzw. nagłówkowej decyzji, gdzie dwukrotnie wskazano, że organem wydającym decyzję jest Wojewódzki Inspektor Sanitarny.

Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił dopuścić dowód z upoważnienia udzielonego Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zapytanie Sądu Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie udzielił odpowiedzi.

Należy w tym miejscu zauważyć, że przepisy ustawy ani innych wyżej powołanych aktów prawnych, nie przyznają zastępcy państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego żadnych samoistnych kompetencji. Nie wynikają one również z treści Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. znajdującego się na oficjalnej stronie internetowej stacji (www.wsse.gda.pl/bip_wsse/). Stwierdzono tam w § 4 ust. 2, że Dyrektor Stacji kieruje nią m.in. przy pomocy zastępcy. Zaś w myśl § 5 ust. 2 Regulaminu Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego sprawuje nadzór merytoryczny nad komórkami nadzoru sanitarnego Stacji.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia twierdzenia, że zastępca państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego ma takie same kompetencje jak organ, do zastępowania którego został powołany. Kompetencje te, chodzi tutaj zwłaszcza o upoważnienie do wydawania decyzji, muszą bowiem wynikać z upoważnienia organu do działania w jego imieniu. Należy przy tym pokreślić, że zastępca organu nie mógł w niniejszej sprawie działać we własnym imieniu, a Sąd nie uzyskał od organu informacji, czy zastępca legitymował się stosownym upoważnieniem.

W wyroku z dnia 11 października 1996 r. w sprawie III RN 8/96 Sąd Najwyższy wskazał, że " Sąd powinien więc w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał w świetle regulaminu czy podziału czynności w danym urzędzie (....) upoważnienie do działania w imieniu (..../organów administracji)..../" (OSP, zeszyt 10 z X.1997 r., poz. 190, z aprobującą glosą prof. dr Barbary Adamiak, tamże).W sprawie niniejszej Sąd nie uzyskał odpowiedzi od organu, czy stosowne upoważnienie zostało wydane, zatem - nie mógł we własnym zakresie rozstrzygnąć nasuwającej się wątpliwości.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja mogła została wydana z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości. Obligowało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 6, 7, 77 § 1 w zw. z art. 19 i 20 i 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sad pominął w wyroku orzeczenie wymagane mocą art. 152 ww. aktu prawnego. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 ww. ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. W przedmiotowej sprawie brak jest zaś podstaw obligujących odniesienie się do kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji.