Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2657268

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 11 kwietnia 2019 r.
III SA/Gd 127/19
Kalkulacja kosztów usuwania pojazdów w ramach klauzuli „sprawnej realizacji zadań”.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla.

Sędziowie WSA: Jolanta Sudoł, Bartłomiej Adamczak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 30 października 2017 r., nr (...) w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 30 października 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr (...) w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 12 pkt 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 z późn. zm. - dalej jako "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm. - dalej powoływanej jako: "p.r.d."), w związku z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w roku 2018 maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r. poz. 772).

W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu, w drodze uchwały, ustala corocznie wysokość opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Realizacja zadania polegającego na usuwaniu pojazdów oraz prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg jest zadaniem własnym powiatu. Zgodnie z art. 130a ust. 5f p.r.d. starosta realizuje te zadania za pomocą podmiotów zewnętrznych wyznaczonych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu pobierane są opłaty, które stanowią dochód własny powiatu. Wyjaśniono, że opłaty dotyczą osób, które naruszają przepisy ruchu drogowego i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Wskazano, że na każdy rok kalendarzowy minister do spraw finansów publicznych w drodze obwieszczenia określa maksymalne stawki, o których mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d.

Zgodnie z art. 130a ust. 6a p.r.d. stawki tych opłat i kosztów na dany rok nie mogą być wyższe od maksymalnych stawek określonych w wyżej wymienionym obwieszczeniu, natomiast pobierane opłaty mają rekompensować wydatki powiatu na realizację zadań w omawianym zakresie zleconych jednostce zewnętrznej. Wyjaśniono, że do końca bieżącego roku w Powiecie (...) obowiązuje uchwała nr (...) Rady Powiatu z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia obowiązujących w 2017 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Pomimo wzrostu maksymalnych stawek ogłoszonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Zarząd Powiatu podjął decyzję o nie podnoszeniu na przyszły rok przedmiotowych opłat tj.: pozostawieniu ich na poziomie stawek określonych w uchwale z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia obowiązujących w 2017 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Jednocześnie wyjaśniono, że brak konieczności podniesienia opłat wynika z faktu, iż zawarte w 2017 r. umowy z podmiotem zewnętrznym do realizacji zadań polegających na usuwaniu pojazdów oraz prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg w trybie art. 130a p.r.d. będą również obowiązywać na niezmienionym poziomie w 2018 r.

Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył w całości powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 p.r.d., polegającego na przekroczeniu przez Radę Powiatu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powołanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie i przechowywania pojazdów oraz odstąpienia od czynności usunięcia pojazdu przewyższających wysokość rzeczywistych kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem tych zadań własnych przez Powiat (...) oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat.

W uzasadnieniu Prokurator przedstawił wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie na parking strzeżony pojazdów z dróg powiatu (...) w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz wysokości stawek kwotowych opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony i porównał wysokości tych opłat z cenami brutto wynikającymi z treści umów zawartych przez Powiat (...) a P. W. i S. K. (prowadzącymi działalność gospodarczą pod nazwą "A" s.c. P. W., S. K.) w dniu 31 maja 2017 r. w przedmiocie świadczenia całodobowych usług w zakresie usuwania i holowania na parking strzeżony pojazdów zabezpieczonych w trybie art. 130a p.r.d. oraz w przedmiocie przyjmowania i przechowywania na parkingu strzeżonym prowadzonym przez wykonawcę, usytuowanym na terenie powiatu (...), pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. W wyniku dokonanego porównania Prokurator stwierdził, że ceny brutto za odholowanie jednego pojazdu czy przechowywanie na parkingu strzeżonym jednego pojazdu, które Powiat (...) ponosi na mocy zawartych umów, w sposób znaczący odbiegają od wysokości stawek przyjętych w zaskarżonej uchwale, tym samym stwierdzając, że rzeczywiste koszty odholowania czy przechowywania pojazdów ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym od przyjętych w uchwale stawek. Skoro stawki przyjęte przez Radę Powiatu znacząco odbiegają od kosztów rzeczywiście ponoszonych, jakie wiążą się z koniecznością holowania pojazdów oraz parkowania pojazdów na parkingu strzeżonym, to okoliczność ta pozwala na przyjęcie, że przy podejmowaniu uchwały Rada Powiatu nie kierowała się jedynie przesłankami z art. 130a ust. 6 p.r.d., ale miała również na celu zapewnienie wpływów do budżetu.

W ocenie Prokuratora ustalając wysokość opłat za holowanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym Rada Powiatu winna wziąć pod uwagę, że wpływy powinny pokryć rzeczywiste koszty związane z wykonywaniem zadań powiatu, w tym przede wszystkim treść zawartych umów. Brak jest podstaw, aby obciążać właścicieli pojazdów kosztami holowania i przechowywania pojazdów ponad te rzeczywiście poniesione przez powiat. W ten bowiem sposób różnica między stawką określoną w uchwale a ceną usługi określoną z przedsiębiorcą stanowi dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Prokurator zaznaczył, że okoliczność, iż przyjęte przez radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6, nie oznacza, że rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie, gdyż z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu czyli kosztów, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu.

W tej sytuacji, powołując się na dyspozycję art. 79 u.s.p., Prokurator zwrócił uwagę, że uchwała organu powiatu jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, przy czym ustawa o samorządzie powiatowym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Odwołując się do orzecznictwa wskazał, że z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez właściwą radę poza zakres upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego, a zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej. Ponadto wskazał, że w myśl art. 3 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o prokuraturze, do zadań prokuratora należy m.in. podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym i administracyjnym. W ocenie Prokuratora w przedmiotowej sprawie nastąpiła konieczność zaskarżenia uchwały z dnia 30 października 2017 r., bowiem narusza ona w sposób istotny obowiązujący porządek prawny. Wprawdzie uchybienia przepisom prawa zarzucono części postanowieniom zaskarżonej uchwały, ale zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości ze względu na to, że bez kwestionowanych postanowień uchwała nie mogłaby być wykonywana. Charakter naruszenia przepisów prawa w zaskarżonej uchwale uzasadniał wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, ponieważ ewentualne uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności aktu będzie wywołało skutek ex tunc, a zwrócenie się do Rady Powiatu w trybie art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze o uchylenie uchwały mogłoby wywołać skutek jedynie ex nunc.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada wskazywała, że wbrew stanowisku Prokuratora przesłanka zapewnienia dodatkowych wpływów budżetowych, jak również inne przesłanki nie wymienione w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie były brane pod uwagę przy tworzeniu przedłożonego Radzie Powiatu projektu uchwały. Organ odwołując się do treści art. 130a ust. 5f, ust. 6, ust. 6a i 6b p.r.d. wskazał, że Rada Powiatu posiadała ustawowe upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, a podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła swobody regulacyjnej i ustalając kwestionowane przez Prokuratora stawki opłat uwzględniła koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu (...) oraz konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem. Były to jedyne przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d.

Odnośnie przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów" Rada wyjaśniła, że zadania usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych realizuje przez podmiot zewnętrzny. Wybór tego podmiotu nastąpił w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579), a ustalone w wyniku postępowania stawki wynagrodzenia dla wybranego podmiotu stanowią dolne ograniczenie wysokości uchwalanych stawek, gdyż przyjęcie ich na poziomie niższym oznaczałoby konieczność dofinansowania z dodatkowych środków kosztów usunięcia każdego z pojazdów - niezależnie od występującego deficytu na realizacji zadania jako całości, a wynikającego z niemożliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdów nie odebranych w terminie przez osoby uprawnione.

W odniesieniu do przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz przechowywaniem usuniętych pojazdów" Rada wskazała, że tak sformułowana wytyczna wymaga wcześniejszego wyjaśnienia użytego w niej pojęcia: "sprawność realizacji zadań". Sprawność działań jest podstawowym pojęciem prakseologii. W klasycznym podejściu na sprawność działania składają się: skuteczność - wyrażająca zgodność wyniku z celem; ekonomiczność - wyrażająca stosunek wyniku użytecznego do kosztu, a działanie jest uznawane za ekonomiczne, gdy ekonomiczna wartość wyniku jest wyższa niż wysokość poniesionych w związku z tym kosztów.

W ocenie Rady celem zadania publicznego polegającego na usuwaniu pojazdów z dróg w trybie art. 130a p.r.d. i - będącego konsekwencją usunięcia - przechowywania pojazdu, jest oczywiście usunięcie per se, jednakże analiza przesłanek usunięcia pozwala stwierdzić, że celem tym jest, co do zasady, zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Większość przesłanek można bowiem ująć w dwóch grupach: pozostawienie pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i stanowi dolegliwość dla innych, w szczególności utrudnia ruch lub zagraża bezpieczeństwu; zatrzymanie pojazdu, który z różnych względów związanych zarówno z pojazdem, jak i z osobą nim kierującą, nie powinien się w danym miejscu lub okolicznościach poruszać. Zapewnienie zatem odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa wynikać powinno nie tylko z samego faktu likwidacji stanu zagrażającego bezpieczeństwu, lecz również poprzez prewencję indywidualną jak i ogólną, na co także zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/GI 387/14). Przyjąć należy, że sprawność będzie polegała nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, lecz przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdu z drogi. Będzie to zarówno skuteczne (osiągnięcie celu związanego z bezpieczeństwem), jak i ekonomiczne.

Dodatkowo Rada podniosła także, że z aspektem ekonomiczności wiąże się ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami - zarówno z opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6c, jak i zwrotu kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d., bowiem pod pojęciem kosztu występującego w definicji ekonomiczności należy rozumieć dodatkowy koszt ponoszony ze środków publicznych, a zatem im koszt ten jest mniejszy, tym ekonomiczność, a zatem i sprawność realizacji zadania, jest wyższa.

W tym kontekście Rada zaznaczyła, że zadanie określone w art. 130a ust. 5f p.r.d., jako całość, w Powiecie (...) wykazuje deficyt wynikający z niemożliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdów, które nie zostały odebrane przez osoby uprawnione. Wpływy z tytułu opłat uiszczanych przez osoby odbierające pojazdy z parkingu strzeżonego pokrywają zaledwie 50-60% wszystkich kosztów ponoszonych przez Powiat na realizację zadania (z powodu konieczności opłacenia wynagrodzenia za pojazdy, które nie zostały odebrane przez właścicieli i w stosunku do których toczą się sądowe postępowania o przepadek na rzecz Powiatu).

Jednocześnie Rada wyjaśniła, że podjęcie przedmiotowej uchwały było poprzedzone bardzo wnikliwą analizą wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu (...), ale także uwzględniano konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 art. 130a p.r.d., dlatego nie można zgodzić się z zarzutem Prokuratora, że określenie stawek opłat, które nastąpiło w skarżonej uchwale, było arbitralne, pomijało rzeczywiste koszty realizacji zadania, jak również, że przyjęte przez Radę Powiatu stawki znacząco odbiegają od kosztów rzeczywiście ponoszonych, jakie wiążą się z koniecznością holowania pojazdów oraz parkowania pojazdów na parkingu strzeżonym. Stawki te nie są rażąco wyższe od stawek wynikających z umów z wykonawcami wyłonionymi w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych (różnica ca 15,62%), a jedynie w takim przypadku (tj. istotnego naruszenia prawa) organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały. Procentowe różnice pomiędzy stawkami z uchwały, a kosztami na podstawie umów zostały szczegółowo przedstawione w tabeli i plasowały się w przedziale od 0 do 30% w zależności od rodzaju pojazdu oraz danego zadania (usuwanie czy przechowywanie).

Rada podkreśliła, że treść art. 130a ust. 6 p.r.d. nie stanowi, że wysokość opłat przyjęta w uchwale ma być zrównana z rzeczywistymi kosztami wynikającymi z umowy z podmiotem zewnętrznym, lecz jedynie określa, że koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu winny być brane przez radę pod uwagę przy ich ustalaniu. Dodatkowo Rada wskazała także, że w jej ocenie nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, tj. ustalającej wysokość opłat w 2018 r. czyli już nieobowiązującej i zastąpienie jej nową uchwałą podjętą w 2019 r.

Kończąc Rada stwierdziła, że zaskarżona uchwała - wbrew twierdzeniom Prokuratora - nie narusza prawa w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. W toku prac nad uchwałą wzięto bowiem pod uwagę obowiązujące na terenie powiatu (...) stawki za usługi, a umowy na świadczenie usług związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na parkingu strzeżonym zostały zawarte po wyłonieniu wykonawców z zachowaniem zasad konkurencji (w trybie przetargu nieograniczonego). Przyjęte zatem w uchwale wysokości opłat odpowiadają kosztom usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu, a w szczególności nie odbiegają istotnie od opłat i odpowiadają rzeczywistym stawkom rynkowym utrzymującym się na obszarze Powiatu (...). Tym samym podejmując uchwałę uwzględniono zarówno faktyczne koszty usuwania i przechowywania pojazdów, jak i obowiązek zapewniania sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zażył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis powyższy - w rozpoznawanej sprawie - stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 - dalej w skrócie jako: "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. wyroki NSA o/z we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805 oraz wyrok NSA o/z w Gdańsku z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639; a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684).

Zdaniem Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Nr (...) Rady Powiatu z dnia 30 października 2017 r. w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Powiatu (...), dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby - określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm. - dalej w skrócie jako: "p.r.d."), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d., maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego.

Artykuł 130a ust. 6c p.r.d. stanowi z kolei, że na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r. poz. 772).

Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego przechowywanie stawki na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych wskazanych w powyższym obwieszczeniu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, ograniczoną do uwzględnienia dwóch kryteriów, tj. konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z powyższego wynika, że sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych kryteriów (przesłanek materialnoprawnych), przy czym kategoryczne brzmienie art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony, że wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Kryterium zapewnienia sprawnej realizacji zadań wymienione zostało na pierwszym miejscu w redakcji art. 130a ust. 6 p.r.d. Według słownikowego znaczenia słowo "sprawny" oznacza m.in. "właściwie urządzony, zorganizowany, dobrze działający, funkcjonujący" (zob. Słownik języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego - https://sjp.pwn.pl/slowniki/sprawny.html). Przyjąć zatem należy, że podstawowym kryterium przy ustalaniu stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów ma być zapewnienie sprawnej (a więc szybkiej, efektywnej i profesjonalnej) realizacji zadania w zakresie usuwania pojazdu, mając na uwadze ogólny cel tej czynności, tj. zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez usunięcie pojazdu, który z różnych względów związanych zarówno z pojazdem, jak i z osobą nim kierującą, narusza porządek lub zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie powinien w danym miejscu się znajdować lub dalej poruszać (art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d.). Biorąc zatem pod uwagę w procesie podejmowania uchwały omawiane kryterium, rada powiatu winna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 388/18, LEX nr 2576765). Zapewnienie sprawnej realizacji wskazanych zadań wymaga zapewnienia przychodów na takim poziomie, które gwarantowałyby możliwość ciągłej, wprawnej i skutecznej realizacji tych zadań, a zatem w ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań", o której mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., rada powiatu może dokonać - a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości uchwalonej stawki - takiej kalkulacji kosztów, które zabezpieczałyby efektywną (skuteczną) wykonalność przez powiat wskazanych zadań, niezależnie od wzięcia pod uwagę wysokości rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi, świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie danego powiatu. Ten bowiem aspekt opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu mieści się w zakresie drugiego kryterium wskazanego w art. 130a ust. 6 p.r.d. (tj. "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu"), współkształtującego wysokość ustalanej przez radę powiatu w uchwale ww. opłaty.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w dniu 31 maja 2017 r. Powiat (...) zawarł dwie umowy z firmą "A" s.c. P. W., S. K.: 1/ na świadczenie usług usuwania i holowania na parking strzeżony pojazdów zabezpieczonych w trybie art. 130a p.r.d. (umowa nr (...)) oraz 2/ na świadczenie usług prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a p.r.d. (umowa nr (...)). W umowach tych zostały m.in. określone stawki opłat za świadczenie ww. usług, a także stawki opłat należnych z tytułu odstąpienia od usunięcia pojazdów, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów.

Wysokość stawek zawartych w ww. umowach - co podkreśla skarżący Prokurator - odbiega od wysokości stawek wskazanych w uchwale, co w ocenie skarżącego dowodzi tego, że Rada Powiatu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie kierowała się wyłącznie przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., ale miała również na celu zapewnienie dodatkowych wpływów do budżetu, co w konsekwencji oznacza, że podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie.

Z takim stanowiskiem - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - nie sposób się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zgodzić. Prawdą jest, że uchwalone w zaskarżonej uchwale wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie na parking strzeżony pojazdów z dróg Powiatu (...) w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz wysokości stawek kwotowych opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony, nie pokrywają się z odnośnymi stawkami za wskazane czynności określonymi w ww. umowach, to jednak zdaniem Sądu należy podkreślić oraz powtórzyć, że stosownie do brzmienia art. 130a ust. 6 p.r.d. kryterium kosztów rynkowych nie jest jedynym kryterium kształtującym wysokość ustalanych przez radę powiatu stawek omawianych opłat, gdyż istotna w tym zakresie pozostaje także konieczność zapewnienia przez powiat sprawnej realizacji omawianych zadań. W ramach zatem wypełnienia tego kryterium w gestii Rady Powiatu pozostawała także możliwość uwzględnienia i wkalkulowania w wysokość stawek kwotowych opłat także określonych kosztów zabezpieczających pełną i skuteczną realizację wskazanych w art. 130a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 130a ust. 6 p.r.d. zadań.

W wyroku z dnia 18 października 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 633/18, LEX nr 2576143) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań, pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także zapewnienie ciągłości usług z drugiej. W zakresie tego kryterium mieści się niewątpliwie konieczność ponoszenia różnych kosztów. Nie można również utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową obu kryteriów". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko.

Mając to na uwadze - w ocenie Sądu - procentowa "nadwyżka" uchwalonych stawek opłat nad stawkami wynikającymi z ww. umów (o rozpiętości od 0 do 30% w zależności od rodzaju pojazdu oraz zadania/usługi usuwania czy przechowywania pojazdu - średnia wysokość owej "nadwyżki" kształtująca się na poziomie 15,63%), stanowi dopuszczalną "rezerwę" zabezpieczenia finansowego, uwzględniającego efektywne wykonanie kryterium sprawnej realizacji omawianych zadań przez Powiat (...). Oczywistym jest - na co wskazuje także organ w odpowiedzi na skargę - że nie wszystkie opłaty za usunięcie pojazdów z drogi i ich umieszczenie na parkingu strzeżonym pozostają ściągalne od podmiotów zobowiązanych. Jak wyjaśnił organ wpływy z tytułu opłat uiszczanych przez osoby odbierające pojazdy z parkingu strzeżonego pokrywają zaledwie 50-60% wszystkich kosztów ponoszonych przez Powiat (...) na realizację zadania określonego w art. 130a ust. 5f p.r.d. Wskazana okoliczność mogła zatem także stanowić podstawę, aby Rada Powiatu - w ramach kryterium "sprawnej realizacji zadań" - uwzględniła w kształtowaniu wysokości omawianych stawek opłat, także stosowną "rezerwę finansową", gwarantującą sprawne wykonanie przez Powiat (...) wskazanych zadań.

W tej sytuacji istniejąca w niniejszej sprawie różnica pomiędzy wysokością stawek opłat wynikających z uchwały i zawartych przez Powiat (...) ww. umów znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy i stanowi - w ocenie Sądu - poziom dopuszczalnej nadwyżki uchwalonej stawki opłat nad rzeczywistymi kosztami wykonania omawianych usług na obszarze powiatu przez podmiot zewnętrzny, uzasadnionej wkalkulowaniem kosztów gwarantujących sprawną realizację przez Powiat (...) zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych.

Kończąc należy również nadmienić, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że w orzecznictwie kwestię wysokości stawek, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. postrzega się także, jako przejaw realizacji funkcji prewencyjno-dyscyplinującej. W wyroku z dnia 14 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 387/14, LEX nr 1661662) stwierdził bowiem, że "wysokość stawek za przechowywanie pojazdów usuwanych z drogi ustalana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, które różnią się w sposób zdecydowany od stawek opłat pobieranych na innych parkingach, miała na celu (i ma nadal na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów) nie tylko zwrot kosztów poniesionych przez dozorców i należne im z tego tytułu wynagrodzenie, ale przede wszystkim dyscyplinowanie właścicieli czy dysponentów usuwanych z drogi pojazdów stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź naruszających inne przepisy. Dowodów na tego rodzaju funkcję pełnioną przez przedmiotowe opłaty dostarczają wprost aktualnie obowiązujące przepisy art. 130a ust. 6 i następne ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Poza wysokością maksymalnych stawek tych opłat przewidzianą w ust. 6a, zwrócić należy też uwagę, że w aktualnym stanie prawnym opłaty te stanowią dochód własny powiatu".

W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było - w ocenie Sądu - podzielić stanowiska skarżącego Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu naruszyła w stopniu istotnym art. 130a ust. 6 p.r.d. wykraczając poza kryteria w nim określone i tym samym doprowadziła do uchwalenia zaskarżonej uchwały z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.