Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 27 czerwca 2007 r.
III SA/Gd 123/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.).

Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, NSA Marek Gorski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...). nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1.uchyla zaskarżoną decyzję w części określającej opłatę roczną z tytułu umieszczenia w pasie drogowym sieci wodociągowej, 2.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej-"A" Spółki z o.o. w S. 717 (siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w uchylonej części.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2086 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z (...) nr (...) w sprawie zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi powiatowej nr (...) ul. (...) w S. G. w celu umieszczenia sieci wodociągowej I -II etap.

Jak wynika z uzasadnienia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżoną odwołaniem decyzją organ I instancji zezwolił wnioskodawcy - "A" Spółce z o.o. w S. G. na zajęcie części pasa drogowego wyżej opisanego w celu umieszczenia sieci wodociągowej, jednocześnie ustalając zarówno opłaty z tytułu tego zajęcia jak i za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym, należne od Przedsiębiorstwa.

W odwołaniu od części decyzji dotyczącej ustalenia opłaty rocznej wskazano, że zarządca dróg nie jest właścicielem części gruntu, w której położona została sieć wodociągowa, a tym samym nie może żądać opłat związanych z umieszczeniem sieci wodociągowej w pasie drogowym. Wykładnia pojęcia pas drogowy nie może być inna, niż wynika to z art. 143 k.c.

W ocenie Kolegium odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie z następujących powodów:

przepisy art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2086 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowią, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Zezwolenie dotyczy, miedzy innymi: prowadzenia robót w pasie drogowym i umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Sposób jej wyliczania przedstawiony został w uzasadnieniu decyzji. I tak: opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót i celach innych niż wymienione w przepisie ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień - art. 40 ust. 4 ustawy.

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim - art. 40 ust. 5 ustawy.

Wysokość opłat, działając w oparciu o przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, ustalono uchwałą Rady Powiatu (...).

W przepisach ustawy o drogach publicznych, w szczególności dla potrzeb stosowania prawa administracyjnego, ustawodawca wprowadził definicję pojęcia pasa drogowego. Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą - art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem organu, w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tzn. w postępowaniu administracyjnym, przepisy ustawy o drogach publicznych mają pierwszeństwo przed przepisami prawa cywilnego, zatem należy stosować definicję pojęcia pasa drogowego, podaną w ustawie o drogach publicznych.

Nie budzi wątpliwości fakt, że sieć wodociągowa jest urządzeniem, które może być zlokalizowane w obrębie pasa drogowego i taka lokalizacja nakłada obowiązek ponoszenia określonych opłat związanych z lokalizacją urządzenia. Co więcej - w okolicznościach faktycznych sprawy można mówić o prawidłowym społeczno-gospodarczym przeznaczeniu gruntu, jakim jest usytuowanie sieci wodociągowej w pasie drogowym, także dla celów granic ochrony własności określonej w art. 143 k.c.

Tym samym decyzja organu I instancji jest słuszna i zgodna z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" spółka z o. o w S. G. wniosła o:

1.

uchylenie zaskarżonej decyzji,

2.

wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie " czy art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) jest zgodny z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 20 i 31 ust. 3 Konstytucji, a właściwie - czy rozumienie tego przepisu w taki sposób, że własność nieruchomości rozciąga się pod i nad powierzchnią pasa drogowego w sposób nieograniczony i bez uwzględnienia społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, jest zgodne z zacytowanymi przepisami Konstytucji",

3.

o zasądzenie na rzecz "A" w S. G. kosztów postępowania według norm przepisanych oraz - 600 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. Nr 36 poz. 175 z 1995 r.) przez przyjęcie, że: " naruszenie praw własności, o jakim mowa w art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 7 i 8, art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poddane zostało prawu publicznemu, co oznacza, że przepisy dotyczące ograniczenia prawa własności zawarte w art. 143 k.c. nie mają zastosowania w przypadku wyrażania zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą i pobieranie z tego tytułu opłat, gdzie za stosowaniem tego przepisu przemawia zasadność i jednolitość systemu prawa",

2.

błędną wykładnię art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez przyjęcie, że zwrot "przestrzenią nad i pod jego powierzchnią" oznacza niczym nieograniczone prawo własności pasa drogowego.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, iż własność pasa drogowego powinna rozciągać się tak głęboko, jak jest to konieczne dla ułożenia nawierzchni drogi. Inne rozumienie przepisów ustawy o drogach publicznych i pobieranie opłat za ułożenie urządzeń pod powierzchnią drogi prowadzi, zdaniem skarżącego, do ukrytej formy opodatkowania społeczeństwa, skoro koszty poniesione w związku z ułożeniem urządzeń przesyłowych przerzucone zostaną - w końcu - na odbiorców wody, gazu, ciepła, energii elektrycznej.

Skarżący podniósł, że w orzecznictwie sądowym, przed wprowadzeniem zmiany przepisów, ugruntowany był pogląd, że do ustalania granic przestrzennych gruntu zajętego pod pas drogowy, zastosowanie miał przepis art. 143 k.c. (uchwały sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. OPK 2/00/ oraz z 19 czerwca 2000 r. OPK 3/00).

Gdyby podzielić poglądy organów w tej sprawie zbędny byłby przepis art. 39 ust. 7 ustawy, który stanowi, że zarządca drogi może wydzierżawiać kanały technologiczne umieszczone w gruncie w pasie drogowym i z tego tytułu pobierać opłaty (czynsz).

Skoro podstawową funkcją pasów drogowych i dróg jest to, by służyły one do poruszania się po nich w celu przemieszczania się, to zarządcy dróg nie mogą korzystać w sposób nieograniczony z własności gruntu pod jego powierzchnią głębiej niż wynika to ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa zarządcy do drogi.

Takie rozumienie przepisów zgodne jest z poglądami doktryny i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wyjaśniającego treść prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uszło uwadze organowi odwoławczemu, a poniekąd - również stronie skarżącej, która w skardze skoncentrowała zarzuty na kwestii rozumienia prawa własności pasa drogowego, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji "A" w S. G. podniosło zarzut, iż w tym przypadku dokonało jedynie wymiany urządzeń umieszczonych już wcześniej w pasie drogowym. Zdaniem odwołującego się, skoro opłaty za umieszczenie urządzeń wodociągowych w pasie drogowym wprowadzone zostały ustawą z dnia 14 listopada 2003 r., która weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 r. w tym zakresie, to opłaty nie mogą dotyczyć urządzeń umieszczonych pod pasem drogowym przed tą datą.

Zarzut ten, mimo, iż zasługuje na uwagę, nie został zauważony przez organ odwoławczy, a w każdym razie - nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zatem uzasadniony jest pogląd, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony i rozważony w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy bowiem mieć na uwadze, że wcześniej obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych - do zmiany z dnia 23 lutego 2000 r. (Dz. U.Nr 12 poz. 136) - przewidywały pobieranie jednorazowych opłat za umieszczenie urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg oraz - odszkodowania za szkody poniesione w związku ze zmianą zezwolenia na wykorzystywanie pasa drogowego w celach innych, niż transportowe.

Zatem w przypadku wymiany urządzeń umieszczonych w pasie drogowym za zezwoleniem wcześniejszym, określającym warunki umieszczenia tych urządzeń, należy sięgnąć do decyzji określających te warunki.

Wprawdzie z decyzji dołączonej przez inwestora do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej i umieszczenie urządzenia obcego w obrębie pasa drogowego z dnia (...) wynika, że planowane roboty to budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami, jednak w odwołaniu od decyzji organu I instancji inwestor pisał o wymianie urządzeń, o czym była wyżej mowa, a z planu sytuacyjnego, załączonego do wniosku wynika, że chodzi o instalacje w urządzonej już ulicy miasta.

Wymienionych ustaleń dokonać może organ odwoławczy w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a.; decyzja tego organu obarczona była wadą, polegającą na brakach uzasadnienia, w którym - z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - nie odniesiono się do zarzutów odwołania.

Organ winien również ocenić, na jakiej podstawie na inwestora nałożono obowiązki określone w pkt 4 decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że - w ocenie składu orzekającego - nie może być przedmiotem wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego zapytanie o prawidłowość interpretacji przepisu prawa przez organ administracji publicznej, ani też - prawidłowość stosowania art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez Powiatowy Zarząd Dróg w S. G. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a do tego zmierza - zdaniem Sądu - wniosek z pkt 2 skargi.

W ocenie sądu nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia w zaskarżonych decyzjach art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; wszak skarżący nie twierdzi, że jest właścicielem gruntu, za zajęcie którego ustawa przewiduje pobieranie opłat.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy, a orzeczenie w pkt 3 sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.