III SA/Gd 1053/17, Wyłączenie określonych osób od rozpoznawania protestu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2466201

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2018 r. III SA/Gd 1053/17 Wyłączenie określonych osób od rozpoznawania protestu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski.

Sędziowie WSA: Paweł Mierzejewski, Irena Wesołowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. R. i W. K. na informację Zarządu z dnia 24 listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu

1.

uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi,

2.

zasądza od Zarządu na rzecz skarżących D. R. i W. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W odpowiedzi na konkurs ogłoszony przez Zarząd Województwa jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym - dalej jako "RPO", Województwa na lata 2014-2020, dla Osi Priorytetowej 02. Przedsiębiorstwa, Działanie 02.02. Inwestycje profilowane - wsparcie dotacyjne, "(...) s.c. w G. - dalej jako "Spółka", złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Wzrost konkurencyjności firmy (...) S.C. osiągnięty poprzez ograniczenia kosztów zakupu energii cieplnej oraz elektrycznej w wyniku montażu instalacji paneli fotowoltaicznych oraz pompy ciepła w obiekcie w G., gmina W.".

Pismem z dnia 18 października 2017 r. (...) S.A. z siedzibą w G., jako instytucja pośrednicząca w realizacji zadań w ramach RPO, poinformowała Spółkę, że w wyniku rozstrzygnięcia konkursu uchwałą Zarządu Województwa nr (...) z dnia 17 października 2017 r. wniosek nie został wybrany do dofinansowania z związku z nieuzyskaniem minimum procentowego.

Informację podpisał Dyrektor Regionalnej Instytucji Finansującej J. Z.

W związku z negatywną oceną merytoryczną wniosku Spółka, na podstawie art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.) - dalej jako "ustawa wdrożeniowa", złożyła protest, w którym zgłosiła zastrzeżenia do przeprowadzonej oceny w odniesieniu do kryterium wyboru projektu A.3. Wskazano, że zgodnie z Regulaminem Konkursu maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych w ramach RPO na lata 2014-2020 dla mikro i małych przedsiębiorstw wynosi 80%. Przyjęty przez Spółkę poziom dofinansowana na poziomie 65% kosztów kwalifikowalnych jest więc o 15 punktów procentowych niższy od poziomu maksymalnego. W związku z tym wniesiono o ponowną ocenę wniosku, z uwzględnieniem uwag zawartych w proteście.

Pismem z dnia 24 listopada 2017 r. (...) S.A. z siedzibą w G. poinformowała Spółkę o nieuwzględnieniu protestu.

Odnosząc się do twierdzenia Spółki, że przyjęty przez nią poziom dofinansowania to 65%, wskazano, iż pierwotnie przyjęto poziom dofinansowania w wysokości 80% kosztów kwalifikowanych. W dniu 14 sierpnia 2017 r. zostało skierowane do Spółki pismo, które m.in. wyjaśniało sposób określania poziomu kosztów kwalifikowanych w przypadku projektów związanych z propagowaniem energii z OZE. Zgodnie z przedstawioną w tym piśmie argumentacją, koszty kwalifikowane w projekcie Spółki zostały określone na poziomie 100% kosztów inwestycji z uwagi na stwierdzenie przez członków Komisji Oceny Projektów, że dotyczy ona przedsięwzięcia wskazanego w art. 41 ust. 6 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L 2014.187.1) - dalej jako "Rozporządzenie 651/2014". W związku z tym, zaproponowano Spółce korektę budżetu polegającą na obniżeniu poziomu dofinansowania do poziomu 65%, na co wyrażono zgodę. Podniesiono, że obniżenie poziomu dofinansowania o 15% wynika z zapisów art. 41 ust. 7 lit. b, pkt 8 oraz pkt 9 Rozporządzenia 651/2014, zgodnie z którym w przypadku przedsięwzięcia wskazanego w art. 41 ust. 6 lit. c maksymalne dofinansowanie wynosi 65%. Mając to na uwadze za niezasadne uznano uwzględnienie wyjaśnień Spółki i przyznanie wyższej od pierwotnie otrzymanej liczby punktów w przedmiotowym kryterium.

Informację podpisał Dyrektor Regionalnej Instytucji Finansującej J. Z.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata K. K., zarzuciła instytucji rozpatrującej wniosek ocenę projektu z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny projektu. W związku z tym wniesiono o ponowne rozpoznanie sprawy przez właściwą instytucję.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odpowiedzi na pismo właściwej instytucji Spółka zmieniła swój projekt w ten sposób, że wskazała, iż wnosi o dofinansowanie jej projektu na poziomie 55% wartości projektu (początkowo Spółka wnosiła o dofinansowanie na poziomie 70% wartości projektu, ale uznając pismo właściwej instytucji za zasadne dokonała zmiany projektu). Wobec tego, akceptując stanowisko właściwej instytucji Spółka zmieniła wnioskowany poziom dofinansowania z 70% do 55% wartości projektu. Zdaniem strony skarżącej, od tego momentu nie jest uzasadnione twierdzenie, że wnosiła o przyznanie dofinansowania na poziomie 70%, albowiem wnosiła o przyznanie dofinansowania na poziomie 55% wartości projektu. Zarzucono, że instytucja rozpatrująca protest dostrzegła te fakty, ale w sposób rażąco niezgodny z prawem nie uwzględniła zmiany wniosku projektowego i oparła swą decyzję na pierwotnym wniosku projektowym, zakładającym dofinansowanie na poziomie 70% wartości projektu. Tymczasem, w momencie dokonywania oceny Spółka nie wnosiła już o dofinansowanie na poziomie 70%, ale 55% wartości projektu.

Zdaniem strony skarżącej, dokonywanie oceny zmienionego wniosku poprzez analizę jego wersji pierwotnej, sprzed zmiany, stanowi rażące naruszenie prawa, które ma wpływ na wynik oceny danego kryterium. Gdyby właściwa instytucja zachowała się prawidłowo i dokonała oceny zmienionego, a nie pierwotnego projektu, to projekt z pewnością uzyskałby punkty w tym kryterium.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone przez Instytucję Pośredniczącą w informacji z dnia 24 listopada 2017 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) - dalej jako "P.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej, zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę wdrożeniową, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej została poddana informacja (...) S.A. z siedzibą w G., jako instytucji pośredniczącej w realizacji zadań w ramach RPO, z dnia 24 listopada 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu strony skarżącej od negatywnej oceny merytorycznej jej projektu, zawartej w piśmie instytucji pośredniczącej z dnia 18 października 2017 r.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno informację z dnia 18 października 2017 r. zawierającą negatywną ocenę projektu, jak również informację z dnia 24 listopada 2017 r.r. o nieuwzględnieniu protestu, podpisała ta sama osoba. Stanowi to naruszenie art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z pierwszym z przywołanych wyżej przepisów, w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 67 ustawy wdrożeniowej stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu unormowano w art. 24 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - dalej jako "k.p.a.". W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a. wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.

Wskazane wyżej przepisy k.p.a. regulujące wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu mają zastosowanie w sprawie dotyczącej oceny wniosków dokonywanej w ramach postępowań konkursowych przeprowadzanych w trybie przepisów ustawy wdrożeniowej. Odpowiednio stosując art. 24 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika organu dotyczy zasadniczo spraw związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych. Pomimo tego, że informacja z dnia 18 października 2017 r. o rozstrzygnięciu konkursu (informująca o nie wybraniu wniosku do dofinansowania w związku z nieuzyskaniem minimum procentowego) nie była decyzją administracyjną, to z racji odesłania zawartego w art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy należało odpowiednio stosować przepisy k.p.a. regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie. Instytucję tę należy postrzegać - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005, nr 3/A, poz. 20) - jako służącą realizacji prawa strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy.

W judykaturze podnosi się, że regulację, o której mowa w art. 60 ustawy wdrożeniowej, należy rozumieć szeroko, co oznacza, że każda osoba, która na jakimkolwiek etapie postępowania konkursowego i również przed tym postępowaniem, w jakimkolwiek charakterze i zakresie brała udział w przygotowaniu projektu (wniosku) lub jego ocenie (formalnej lub merytorycznej) podlega wyłączeniu od rozpoznawania protestu. Związek danej osoby z projektem nie musi mieć charakteru bezpośredniego. Zakaz, o którym mowa w tym przepisie dotyczy osób, które poczynając od momentu złożenia projektu do konkursu były zaangażowane w jego rozpatrywanie i czynności, których związanie z tym projektem znalazło swój wyraz w treści dotyczącej tego projektu dokumentacji przebiegu procedury konkursowej, w tym osoba, która informowała o wynikach oceny (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 364/13, LEX nr 1310453; czy z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 494/11, LEX nr 1081546).

W wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3048/17 (LEX nr 2394050) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 60 ustawy wdrożeniowej odnosi się do wszystkich czynności wiążących się z określonym projektem i nie ogranicza się do jego oceny (podobnie NSA w wyrokach z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 125/11, LEX nr 992332; i z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1367/10, LEX nr 746087).

Nie można nie dostrzegać, że analizowany przepis stanowi o wszystkich czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą czynność z projektem związaną, która znajduje odbicie w dokumentacji dotyczącej danego wniosku. Także podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z projektem - w tym przypadku - z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności na jakimkolwiek z etapów rozpatrywania wniosku wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu (tak NSA w wyroku z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 268/11, LEX nr 1080087).

Podzielając powyższe poglądy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej. Obie informacje skierowane do skarżącej - zarówno z dnia 18 października 2017 r., jak i z dnia 24 listopada 2017 r., podpisała z ramienia instytucji przeprowadzającej postępowanie konkursowe ta sama osoba. Udział Dyrektora Regionalnej Instytucji Finansującej J. Z. w czynnościach zawiązanych z projektem na etapie jego merytorycznej oceny spowodował, że podlegał on wyłączeniu od udziału w czynnościach związanych z rozpatrzeniem protestu. Mimo to brał on jednak w nich udział.

Z uwagi na gwarancyjny charakter zakazu przewidzianego w art. 60 ustawy wdrożeniowej należy uznać, że jego złamanie jest istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik oceny. Sytuacja, w której osoba podlegająca wyłączeniu dokonała czynności na etapie rozpatrzenia protestu, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej Sąd uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia instytucji pośredniczącej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ jeszcze raz rozpozna protest przez osobę niepodlegającą wyłączeniu w świetle art. 60 ustawy wdrożeniowej.

Wobec takiego stanu rzeczy Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, ani też udzielić wskazówek co do dalszego toku postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że w sytuacji, gdy w wyniku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że protest został rozpatrzony przez osobę wyłączoną od tej czynności, formułowanie przez ten sąd ocen co do przyczyn negatywnej oceny i ewentualnych zaleceń stanowiłoby niedopuszczalne zastępowanie właściwych organów w realizacji ich zadań własnych i nie ma nic wspólnego z oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 268/11, LEX nr 1080087; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 998/13, LEX nr 1406852).

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.