Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 48007

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 3 grudnia 1999 r.
III SA 1824/99

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA J. Rypina.

Sędziowie NSA: M. Niezgódka-Medek, SA del. A. Podgórska (spr.).

Protokolant: J. Żółtowłos.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną uchwałą z dnia 7 lipca 1999 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały Nr IX Rady Gminy L. z dnia 16 czerwca 1999 r. w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu Gminy za 1998 rok i udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy. Kolegium Izby uznało, iż powyższa uchwała narusza w sposób istotny prawo, a mianowicie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podkreślono, że Rada Gminy L. sprawę absolutorium dla Zarządu Gminy za 1998 rok rozstrzygnęła już w swojej Uchwale z dnia 28 kwietnia 1999 r. oraz w przedmiocie tej uchwały było wydane rozstrzygnięcie nadzorcze przez Kolegium Izby, które podjętą na posiedzeniu w dniu 26 maja 1999 r. Uchwałą Nr 113 orzekło o nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 1999 r. z powodu istotnego naruszenia prawa, polegającego na nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Gminy przy braku podstaw merytorycznych do negatywnej oceny wykonania budżetu, bowiem sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy L. za rok 1998 zostało przez Radę Gminy przyjęte i to zdecydowaną większością głosów (z 18 głosujących 16 głosów "za").

W motywach zaskarżonej uchwały stwierdzono też, że Rada Gminy L. nie skorzystała z możliwości zaskarżenia do NSA poprzedniej Uchwały Kolegium Izby, lecz w dniu 16 czerwca 1999 r., czyli po upływie terminu określonego w art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.), podjęła -również w głosowaniu tajnym - Uchwałę Nr IX, w której ponownie rozstrzygnęła kwestię absolutorium dla Zarządu, a mianowicie nie przyjęła sprawozdania z wykonania budżetu Gminy za 1998 rok i nie udzieliła Zarządowi absolutorium. Przy tym z protokołu Sesji Rady Gminy nie wynika, aby Rada Gminy podejmując decyzję w sprawie absolutorium dokonała ponownego rozpatrzenia i oceny sprawozdania Zarządu z wykonania budżetu. W ocenie Kolegium Izby uchwała ta dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, albowiem dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej, należało więc orzec jej nieważność na podstawie art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 156 paragraf 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze do NSA Gmina L. wnosiła o uchylenie zaskarżonej uchwały z powodu jej niezgodności z prawem, tj. art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), polegającej na uznaniu, iż powtórne głosowanie przez Radę Gminy w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu Gminy za 1998 rok i udzielenia Zarządowi absolutorium narusza w sposób istotny prawo, gdyż dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej Uchwałą Rady z dnia 28 kwietnia 1999 roku w sytuacji, gdy uchwała ta została pozbawiona mocy obowiązującej wobec stwierdzenia jej nieważności trybie nadzoru.

Skarżąca podniosła, że termin wskazany w art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie jest terminem prekluzyjnym, lecz jest terminem instrukcyjnym i podjęcie uchwały po upływie tego terminu nie skutkuje jej nieważności. Nadto przekroczenie powyższego terminu spowodowane było toczącym się postępowaniem nadzorczym, w wyniku którego nastąpiło wyeliminowanie z obrotu poprzedniej uchwały Rady Gminy. Zatem zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych na Radzie Gminy ciążył nadal obowiązek podjęcia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu.

Powołując się na treść wyroku NSA z dnia 16 września 1993 r. sygn. SA/Kr 1501/93 (ONSA 1994/4/134) skarżąca stwierdziła, że jej zdaniem Uchwała Rady Gminy z dnia 16 czerwca 1999 r. w niczym nie narusza prawa i nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził i zważył, co następuje:

Skarga Gminy L. nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącej, że Uchwała Rady Gminy z dnia 16 czerwca 1999 r. nie została wydana w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej i błędnie organ nadzoru wskazał jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności tej uchwały art. 156 paragraf 1 pkt 3 k.p.a. mający zastosowanie do uchwał organów gminy poprzez art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Ostateczne rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały rady gminy, pozbawia tę uchwałę mocy obowiązującej. W wypadku zaś, gdy wyeliminowana z obrotu prawnego uchwała dotyczyła kwestii udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy, organ stanowiący gminy winien w miejsce wyeliminowanego rozstrzygnięcia podjąć uchwałę wymaganą przepisem art. 136 ust. 2 cyt. ustawy o finansach publicznych, przy czym wskazany w tym przepisie termin o charakter instrukcyjnym ma znaczenie dopingujące organy jednostek samorządu do szybkiego działania, zatem niezachowanie tego terminu nie może skutkować nieważności uchwały (por. powołany w skardze wyrok NSA z dnia 16 września 1993 r. SA/Kr 1501/93, ONSA 1994, z. 4, poz. 134).

Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga Gminy L. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała Rady Gminy L. z dnia 16 czerwca 1999 r. jest dotknięta wadą nieważności z powodu niewłaściwego trybu jej uchwalenia.

Z akt sprawy niniejszej jednoznacznie wynika, że przedmiotowa uchwała została podjęta w głosowaniu tajnym. Jakkolwiek kwestia wymagań stawianych aktowi głosowania przez radnych, w szczególności wobec możliwości wprowadzenia mocą własnej uchwały tajności głosowania w sprawach rozstrzyganych przez radę gminy - nie jest wolna od kontrowersji, które ujawniły się również w orzecznictwie NSA, to jednak zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie może być wątpliwości co do tego, że głosowanie w przedmiocie absolutorium dla zarządu gminy powinno odbywać się w sposób jawny.

Wniosek taki daje się wyprowadzić z analizy treści przepisu art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza przy porównaniu zawartych w nim zasad z unormowaniami rozdziału 6 tej ustawy w przedmiocie komunalnej gospodarki finansowej.

Stosownie do wymienionego przepisu uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej. W razie równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego. Należy przy tym mieć na uwadze, iż ustawodawca zastrzegł dla określonych przypadków odmienne wymagania dotyczące aktu głosowania, w szczególności przez wprowadzenie zasady tajnego głosowania w przedmiocie wyboru wójta lub burmistrza i ich zastępców oraz pozostałych członków rady. Gdyby dopuścić możliwość tajnego głosowania w innych sprawach, niż wskazane enumeratywnie w art. 28 ustawy o samorządzie gminnym, nie dałoby się zastosować reguły przewidzianej w ust. 2 art. 14 tej ustawy, iż w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego. Tajność głosowania stwarzałaby bowiem przeszkodę w ustaleniu, jaki głos oddał przewodniczący.

Wypada przy tym zauważyć, iż jedynie jawne głosowanie w sprawie absolutorium dla zarządu gminy pozostaje w zgodzie ze sformułowaną w art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadą jawności gospodarki finansowej gminy.

Zasada jawności finansów publicznych, w tym również finansów jednostek samorządu terytorialnego, znalazła także wyraz w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Zasadę jawności głosowania przy podejmowaniu uchwał przez sejmik województwa wprowadzono w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576) z zawartym w ust. 2 tego artykułu zastrzeżeniem, jak w art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, że w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego. Przy tym w żadnym z unormowań rozdziału 5 tej ustawy, dotyczących finansów samorządu województwa, nie przewidziano podejmowania uchwał w głosowaniu tajnym jako wyjątku od zasady wyrażonej w art. 19, jedynie wyjątki takie przewidziano w art. 20 tej ustawy. Analogiczne unormowania zawiera ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578) w art. art. 13 i 14 oraz w rozdziale 6 (art. 51 i nast.). Powyższe unormowania dodatkowo przemawiają za przyjęciem jednolitej dla wszystkich szczebli samorządu zasady jawności głosowania w sprawach dotyczących gospodarki finansowej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jest zgodna z prawem, bowiem podjęcie przez Radę Gminy L. w dniu 16 czerwca 1999 r. uchwały Nr IX w głosowaniu tajnym sprzecznie z wymienionymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym, stwarzało wystarczającą podstawę do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 wymienionej ustawy.

Natomiast zasadnie zarzucany przez skarżącą, a omówiony na wstępie błąd w rozumowaniu zaprezentowanym w motywach rozstrzygnięcia nadzorczego, który doprowadził do wadliwego przyjęcia art. 156 paragraf 1 pkt 3 k.p.a. za podstawę prawną zaskarżonej uchwały, stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, które jednak w ocenie Sądu - wobec wykazanej nieważności przedłożonej organowi nadzoru uchwały z uwagi na niewłaściwy tryb jej uchwalenia - nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Z przytoczonych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.