Orzeczenia sądów
Opublikowano: OSNC 1992/10/184

Uchwała
Sądu Najwyższego
z dnia 16 lipca 1992 r.
II UZP 13/92

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia SN T. Romer. Sędziowie SN: T. Flemming-Kulesza, W. Masewicz, M. Mańkowska, W. Sanetra, S. Szymańska (sprawozdawca), M. Tyszel (współsprawozdawca).

Sentencja

Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora S. Trautsolta, po rozpoznaniu wniosku Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego, o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:

Czy przy realizacji podwyżki świadczeń wynikających z waloryzacji w trzecim miesiącu kwartału następuje także wyrównanie od pierwszego miesiąca danego kwartału?

podjął następującą uchwałę:

Realizacja podwyżki świadczeń wynikającej z waloryzacji przeprowadzonej zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450 ze zm.) następuje - na podstawie art. 19 ust. 2 tej ustawy - w trzecim miesiącu kwartału bez wyrównania od pierwszego miesiąca tego kwartału.

Uzasadnienie faktyczne

I. Przedstawione przez Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ) pytanie prawne dotyczy wykładni art. 19 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa o rewaloryzacji".

Zdaniem OPZZ, nadal obowiązuje zasada wyrażona w art. 74 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206), określanej dalej jako "ustawa o z.e.p.". W myśl tej zasady, realizacja podwyżki świadczeń wynikającej z waloryzacji następuje w trzecim miesiącu każdego kwartału z wyrównaniem od pierwszego miesiąca tego kwartału. Według OPZZ, zasada ta została podtrzymana w ustawie o rewaloryzacji. Ustawa ta zmieniła bowiem tylko metodę obliczania podwyżek "poprzez przyjęcie bezpośredniej podwyżki świadczeń, a nie poprzez podwyższenie podstawy ich wymiaru". Dlatego - zdaniem OPZZ - błędne jest stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który, powołując się na art. 19 ust. 2 ustawy o rewaloryzacji, a także na art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz. U. Nr 21, poz. 84), odmawia przy realizacji podwyżki wynikającej z waloryzacji wyrównania, i to od czwartego kwartału 1991 r., mimo że ustawa o rewaloryzacji weszła w życie dopiero w połowie tego kwartału.

Zdaniem OPZZ, gdyby ustawodawcy chodziło o zmianę zasady wynikającej z art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p., to niewątpliwie określiłby to w sposób wyraźny w ustawie o rewaloryzacji. Skoro zaś tak nie postąpił, to zgodnie z art. 45 ust. 1 tejże ustawy należy stosować zasadę wynikającą z art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p. Artykuł 45 ust. 1 ustawy o rewaloryzacji stanowi bowiem, że nadal obowiązują przepisy poprzednich ustaw, jeżeli nie są sprzeczne z postanowieniami ustawy. Sprzeczności takiej zaś nie ma, skoro przepis art. 19 ust. 2 ustawy o rewaloryzacji nie określa, od kiedy należy wypłacać podwyżki waloryzacyjne, a z generalnej zasady wynika, że roszczenia osób uprawnionych powstają od początku danego kwartału (a nie od końca kwartału), jeżeli został, oczywiście, osiągnięty określony ustawowo wskaźnik wzrostu wynagrodzenia.

II. 1. Przy rozważaniu przedstawionego pytania celowe jest omówienie zasad waloryzacji oraz zmian tych zasad na przestrzeni lat 1983-1992. Taka analiza pozwoli bowiem na wyprowadzenie prawidłowego wniosku, czy zawarte w ustawie o rewaloryzacji postanowienia art. 17-20 normują zagadnienie waloryzacji całościowo, czy też - jak twierdzi OPZZ - przepisy te regulują tylko niektóre zagadnienia dotyczące waloryzacji, co uzasadnia stosowanie nadal zasady wyrównywania podwyżki świadczenia od pierwszego miesiąca kwartału, stosownie do art. 74 ust. 5 ustawy z.e.p., gdyż przepis ten nie jest sprzeczny z postanowieniami ustawy o rewaloryzacji.

Według art. 74 ustawy o z.e.p., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 24 maja 1990 r., waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych polegała na corocznym - poczynając od dnia 1 marca 1986 r. - podwyższaniu podstawy wymiaru świadczeń o określony procent w porównaniu do wzrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej w roku poprzedzającym rok podwyżki, przy czym podwyższenie świadczeń następowało od dnia 1 marca każdego roku. Waloryzacja następowała zatem ex post, a przepisy nie przewidywały wyrównania, a tylko podwyższenie świadczeń na bieżąco.

Istotna zmiana zasad waloryzacji została wprowadzona powołaną ustawą z dnia 24 maja 1990 r., która - m.in. - nadała nowe brzmienie art. 74 ustawy z.e.p. Mianowicie, wprowadzono waloryzację okresową, tj. kwartalną, z zaznaczeniem, że podstawę wymiaru świadczenia podwyższa się od pierwszego miesiąca kwartału (ust. 2 art. 74). Jeżeli zaś chodzi o wskaźnik waloryzacji, to wprowadzono zasadę, że będzie on obliczany w porównaniu do kwoty przewidywanego na bieżący kwartał przeciętnego wynagrodzenia (ust. 3 art. 74). Według zaś ust. 5 art. 74 realizacja podwyżki świadczeń wynikającej z waloryzacji następowała w trzecim miesiącu kwartału z wyrównaniem od pierwszego miesiąca tego kwartału.

Ustawa o rewaloryzacji utrzymywała okresową waloryzację co kwartał (art. 17 ust. 1). Analiza przepisów dotyczących waloryzacji uzasadnia jednak zajęcie stanowiska, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstawy do wniosku, iż przy realizacji w trzecim miesiącu kwartału podwyżki świadczeń wynikającej z waloryzacji następuje także wyrównanie od pierwszego miesiąca danego kwartału.

Wprawdzie unormowania dotyczące waloryzacji są lakoniczne i dlatego mogą nasuwać zastrzeżenia, niemniej jednak analiza przepisów art. 17-20 ustawy o rewaloryzacji prowadzi do wniosku, że waloryzacja została oparta na innych zasadach niż dotychczasowe.

Po pierwsze, odmiennie został określony sposób obliczania wskaźnika waloryzacji. Obecnie - w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o rewaloryzacji - przy obliczaniu tego wskaźnika porównuje się wzrost kwoty przeciętnego wynagrodzenia w stosunku do kwoty takiego wynagrodzenia w kwartale, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja; odstąpiono zatem od porównywania kwoty przewidywanego na bieżący kwartał przeciętnego wynagrodzenia. Obecnie waloryzację przeprowadza się więc ex post, tak jak w okresie do dnia 31 grudnia 1989 r., z tym zastrzeżeniem, że miała ona być przeprowadzana co kwartał.

Po drugie, odmiennie określono sposób waloryzacji świadczeń (art. 17 ust. 2 ustawy o rewaloryzacji), tj. poprzez przyjęcie bezpośredniej podwyżki świadczeń, a nie poprzez podwyższenie podstawy ich wymiaru.

Konsekwencją powyższego jest także odmienne uregulowanie art. 18 obowiązków Prezesa GUS oraz Prezesa ZUS co do terminów ogłaszania danych, od których zależy możliwość przeprowadzenia waloryzacji.

Artykuł 19 ustawy o rewaloryzacji składa się dwóch ustępów. W ust. 1 art. 19 stanowi, że podwyższenie świadczeń zgodnie z art. 17 następuje z urzędu, a jeżeli ich wypłata była wstrzymana - po wznowieniu wypłaty, co odpowiada treści art. 741 ust. 1 ustawy o z.e.p., dodanego z mocy cyt. ustawy z dnia 24 maja 1990 r.

W ust. 2 art. 19 zaś stanowi, że realizacja podwyżki świadczeń wynikającej z waloryzacji następuje w trzecim miesiącu kwartału, co odpowiada pierwszej części art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p., w brzmieniu nadanym powołaną ustawą z dnia 24 maja 1990 r. W art. 19 ustawy o rewaloryzacji pominięto natomiast drugą część art. 74 ust. 5, a mianowicie, że realizacja ta następuje z wyrównaniem od pierwszego miesiąca kwartału. Brak w art. 19 ust. 2 takiego uregulowania świadczy o celowym odstąpieniu ustawodawcy od takiej zasady. W przeciwnym wypadku ustawodawca bądź w ogóle nie regulowałby materii objętej dotychczasowym przepisem art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p., bądź przytoczyłby całą jego treść.

Za celowym odstąpieniem przez ustawodawcę od zasady wyrównywania świadczenia od pierwszego miesiąca kwartału przemawia także porównanie sformułowania art. 17 ust. 1 ustawy o rewaloryzacji z art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p., w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 24 maja 1990 r. art. 74 ust. 2 zawierał sformułowanie, że podwyższenie wymiaru świadczeń następuje od pierwszego miesiąca kwartału. Takiego sformułowania nie ma obecnie, zaś treść art. 17 ust. 2 i art. 18 ustawy o rewaloryzacji, co wskazuje na inne ujęcie problemu. Dlatego nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu pytania prawnego, jakoby art. 45 ustawy o rewaloryzacji dawał podstawę do wyrównania podwyżki wynikającej z waloryzacji od początku kwartału.

Za zamierzonym odstąpieniem przez ustawodawcę od takiej zasady świadczy także późniejsze uregulowanie, przesuwające termin pierwszej waloryzacji na miesiąc kwiecień 1992 r. (art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego - Dz. U. Nr 21, poz. 84), a drugiej waloryzacji nie wcześniej niż na dzień 1 grudnia 1992 r., z wyjątkiem najniższych świadczeń, które mają być zwaloryzowane we wrześniu 1992 r. (art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego - (Dz. U. Nr 51, poz. 231).

Powyższe argumenty uzasadniają podjęcie uchwały o treści przytoczonej w sentencji.

2. Ustawa o rewaloryzacji weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. z dniem 15 listopada 1991 r., a więc w połowie czwartego kwartału 1991 r. (art. 46). Przepisy tej ustawy określające zasady waloryzacji mają jednak zastosowanie w odniesieniu do całego czwartego kwartału 1991 r.

Waloryzacja przeprowadzana jest kwartalnie, a zasady tej waloryzacji uległy zmianie w czasie kwartału, i dlatego przy waloryzacji świadczeń za czwarty kwartał 1991 r. należało stosować przepisy obowiązujące w dacie waloryzacji. Świadczy o tym także treść art. 31 ustawy o rewaloryzacji.

3. Jak podkreślono wyżej, o podjęciu uchwały o treści przytoczonej w sentencji zadecydowały wyłącznie przesłanki jurydyczne. Należy jednak wskazać na negatywne skutki działania prawa w tym zakresie. Odstąpienie od wyrównywania wynikającej z waloryzacji podwyżki od pierwszego miesiąca kwartału, a także przesunięcie pierwszej waloryzacji na kwiecień 1992 r., a następnej dopiero nie wcześniej niż z dniem 1 grudnia 1991 r., jest niewątpliwie wynikiem dążenia ustawodawcy do osiągnięcia w ten sposób oszczędności. Należy jednak z całą stanowczością podkreślić, że dotyczy to obywateli o najsłabszej sytuacji materialnej, z których znaczna część, ze względu na podeszły wiek lub stan zdrowia (inwalidztwo), a także ze względu na sytuację na rynku pracy (bezrobocie), nie ma możliwości dodatkowych zarobków, a więc polepszenia swej sytuacji materialnej. Omówione zmiany zaś tę sytuację niewątpliwie jeszcze pogorszyły.