II SAB/Wr 57/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2241914

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2017 r. II SAB/Wr 57/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek.

Sędziowie WSA: Mieczysław Górkiewicz (spr.), Alicja Palus.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi G.B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej

I.

stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności mającej miejsce bez rażącego naruszenia prawa;

II.

zobowiązuje organ do wydania postanowienia albo decyzji w terminie 3 miesięcy od dnia zwrócenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku;

III.

zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej G.B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 28 listopada 2016 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność, złożona za pośrednictwem poczty w dniu 22 listopada 2016 r.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zwrot kosztów.

W uzasadnieniu skargi twierdziła, że w dniu 17 czerwca 2005 r. złożyła wniosek o rekompensatę za mienie pozostawione na Ukrainie. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2016 r. Minister Skarbu Państwa uznał za uzasadnione zażalenie skarżącej na bezczynność i wyznaczył organowi 3-miesięczny termin na rozpatrzenie sprawy. Organ nie dotrzymał tego terminu, przez co naruszył art. 35 § 3, art. 8, art. 12 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu 30 kwietnia 2014 r. organ w trybie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku w terminie 6 miesięcy. Organ w 2014 r. i 2016 r. poszukiwał z urzędu dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku.

W dniu 12 lipca 2016 r. wpłynęły dokumenty świadczące o pozostawieniu nieruchomości. Wymagały jednak uzupełnienia, o co organ w dniu 27 grudnia 2016 r. wezwał skarżąca. Dopiero po tym uzupełnieniu możliwe stanie się wydanie postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy.

Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącej "działającej w imieniu całej rodziny" (bez dołączenia pełnomocnictwa procesowego) zawierający dane osobowe i adresy tych osób, przekazany przez Wojewodę M. wpłynął do organu w dniu 13 lutego 2006 r.

W dniu 4 lipca 2006 r. organ powołując art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2007 r.

W dniu 29 grudnia 2006 r. skarżąca dołącza operat szacunkowy, zaś w dniu 22 stycznia 2007 r. jego uzupełnienie.

W dniu 9 marca 2007 r. organ wyznaczył termin załatwienia do dnia 30 września 2007 r. Skarżąca co pewien czas dosyła różne dokumenty dotyczące sprawy, przykładowo w dniu 17 kwietnia 2007 r. i 4 maja 2007 r. w sprawie starań o sprostowanie aktów stanu cywilnego.

W dniu 16 października 2007 r. skarżąca składa ponaglenie.

W dniu 22 października 2007 r. organ przesuwa termin załatwienia do dnia 31 marca 2008 r.

Kolejne ponaglenie składa skarżąca w dniu 6 stycznia 2009 r.

W dniu 30 kwietnia 2014 r. organ na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy, pod rygorem wydania decyzji odmownej. Organ pouczył jednocześnie skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania przed upływem tego terminu, o ile jego dotrzymanie okazało się niemożliwe, ponadto zawarł pouczenia procesowe. W szczególności skarżąca powinna przedłożyć dowody pozostawienia określonej nieruchomości, gdyż dotychczasowe nie spełniają wymogów art. 6 ust. 5 ustawy, oryginały postanowień spadkowych, potwierdzenie miejsc zamieszkania, oświadczenie o realizacji prawa do rekompensaty w okresie wcześniejszym i dokumenty potwierdzające ewentualne nabycie. Wezwanie doręczono w dniu 8 maja 2014 r., czyli uzupełnienie wniosku powinno nastąpić do dnia 8 listopada 2014 r.

W okresie następnym skarżąca składała dodatkowe dokumenty przy pismach z dnia 3.06., 8.09., 24.09., 29,09., 16.10., 29 października 2014 r. W dniu 17 listopada 2014 r. skarżąca złożyła omówienie stanu dowodowego sprawy i prośbę o pomoc przy dalszym uzupełnianiu dowodów.

W dniu 21 listopada 2014 r. przekazany został przez inny organ wniosek skarżącej o udostępnienie dokumentów repatriacyjnych i dowodów nabycia nieruchomości w ramach rekompensaty przez jej dziadków. Dokumentów tych nie dołączono.

W dniu 6 listopada 2014 r. organ zwrócił się do archiwum i właściwej gminy o nadesłanie akt osiedleńczych, w odpowiedziach z dnia 25.11. i 15 grudnia 2014 r. uzyskał informację o braku tych dokumentów.

W dniu 17 grudnia 2014 r. skarżąca złożyła kolejny wymagany dokument. W następnym okresie do 29 kwietnia 2015 r. skarżąca przesyłała odpisy pism dokumentujące jej poszukiwanie brakujących dokumentów.

Kolejny dokument złożyła w dniu 18 czerwca 2015 r.

W dniach 22.04. i 18 maja 2016 r. złożyła kolejne wyjaśnienia i dokumenty.

Pismem z dnia 7 czerwca 2016 r. organ powiadomił skarżącą, że wystąpił z urzędu do szeregu organów o udzieleniu niezbędnych informacji na temat uzyskiwania rekompensaty w przeszłości.

Odpowiedzi wpływały do akt sprawy w okresie 12.07. - 12 sierpnia 2016 r., m.in. z informacją o nadaniu gospodarstwa rolnego.

W dniu 30 czerwca 2016 r. organ przekazał do Ministerstwa Skarbu Państwa zażalenie skarżącej z dnia 20 maja 2016 r. na bezczynność organu, zaś w dniu 20 lipca 2016 r. takie samo zażalenie z dnia 7 lipca 2016 r.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 3 sierpnia 2016 r., Minister uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi termin rozpatrzenia sprawy w ciągu trzech miesięcy (czyli do dnia 3 listopada 2016 r.). W uzasadnieniu Minister wyraził pogląd, że termin załatwienia sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty reguluje wyłącznie art. 35 k.p.a., przy czym z uwagi na ustawową specyfikę postępowania dotrzymanie terminu jest z reguły niemożliwe, więc organ powinien stosować art. 36 k.p.a. Organ wyznaczył sobie dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2008 r., a następnie nie stosował już art. 36 k.p.a. Dlatego zażalenie było uzasadnione. Jednak bezczynność ta nie ma cechy rażącego naruszenia prawa, skoro organ dokonywał systematycznie czynności w postępowaniu wyjaśniającym, w tym czynności z urzędu. W dodatkowym terminie organ powinien ustalić przesłanki spełniania przez skarżącą prawa do rekompensaty. W terminie dodatkowym również skarżąca powinna dostarczyć brakujące jeszcze dokumenty.

W dniu 6 grudnia 2016 r. organ zwrócił się do właściwej gminy o nadesłanie akt osiedleńczych i aktów notarialnych dotyczących nadanego gospodarstwa rolnego.

W dniu 20 grudnia 2016 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej kwestionujące nadanie gospodarstwa rolnego.

W dniu 27 grudnia 2016 r. (a więc również po wniesieniu skargi na bezczynność) organ ponownie na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy (w aktach nie ma potwierdzenia odbioru tego wezwania) o szczegółowy opis pozostawionej nieruchomości i udokumentowanie tych okoliczności w ustawowy, opisany w wezwaniu sposób. Wezwanie zawiera pouczenie art. 86 k.p.a. Ponadto organ wezwał o dołączenie oryginału już posiadanego oświadczenia. Ponowił pouczenie o treści art. 76a § 2, art. 98 § 1, art. 32, art. 33, art. 40 i art. 41 k.p.a.

Nie wezwał skarżącej o dołączenie pełnomocnictwa procesowego udzielonego jej przez pozostałe osoby uprawnione do rekompensaty.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W orzecznictwie sądów administracyjnych budzi wątpliwości prawne, czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jedną z osób uprawnionych, w terminie z art. 5 ust. 1 ustawy, wywołuje skutek w odniesieniu do pozostałych uprawnionych (art. 3 ustawy), co odzwierciedla pytanie prawne poddane rozstrzygnięciu w sprawie sygn. akt I OSK 1825/15. Dlatego na samym wstępie należy dodać do zgłoszonych przez skarżącą uchybień procesowych organu kolejne, związane z brakiem ustalenia kręgu stron nin. sprawy. Skoro skarżąca złożyła wniosek w imieniu pozostałych uprawnionych członków rodziny, których oznaczyła przez podanie imion, nazwisk i adresów, ale nie dołączyła udzielonego jej przez nich pełnomocnictwa procesowego, to niewątpliwie organ powinien tę kwestię wyjaśnić w drodze odpowiednich czynności procesowych. Oczywiście powinny one zostać podjęte niezwłocznie po wszczęciu postępowania.

Na wstępie rozważań należy przypomnieć ogólne uwagi Sądu dotyczące terminu załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty oraz typowych naruszeń przez organ reguł sprawności postępowania w takich sprawach, już przedstawione w dotychczasowych wyrokach (patrz wyroki sygn. akt II SAB/Wr 54/16, 59/14, 121/13, 115/13, 45/12 i 2/10).

Jak łatwo dostrzec, niełatwo jest stosować art. 35 § 3 k.p.a. gdy załatwienie sprawy wymaga postępowania wieloetapowego. Przykładowo w przypadku stosowania art. 48 lub art. 51 prawa budowlanego niewątpliwie mamy do czynienia z jedna sprawą, lecz jeszcze przed wszczęciem postępowania w tych sprawach z góry wiadomo, że zostanie ona załatwiona po upływie lat, a nie miesięcy. Pojęcie sprawy "szczególnie skomplikowanej" nie oznacza przecież skomplikowania stanu prawnego lub założonej w samej ustawie niemożności dotrzymania kodeksowego terminu jednak niepołączonej z określeniem innego terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 4 k.p.a.).

O ile w podanych przykładach poszczególne stadia postępowania kończą się wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia (chociaż nie zawsze), to większą trudność w stosowaniu art. 149 p.p.s.a. w nawiązaniu do art. 35 k.p.a. stwarzają procedury przewidujące zakończenie danego etapu niezaskarżalną czynnością procesową organu, mając zwłaszcza na uwadze brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z jednej strony bowiem sprawia tutaj kłopot odnoszenie art. 35 k.p.a. do całego postępowania, zaś z drugiej tworzenie cząstkowych bezczynności adresowanych do niedochowania terminu wydania niezaskarżalnych postanowień incydentalnych lub czynności procesowych organu. Przy badaniu opieszałości organu należy ponadto uwzględnić, że w samym kodeksie zakłada się jedynie teoretyczną lub wstępną możliwość zakończenia postępowania w ciągu dwóch miesięcy, gdyż termin ten zostaje natychmiast przekreślony w art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten stwarza konieczność wyznaczenia terminu załatwienia sprawy w każdej poszczególnej sprawie, w zależności od przebiegu konkretnego postępowania. Wyrazem tego jest zawarty w art. 36 § 1 k.p.a. wymóg wskazania konkretnego terminu załatwienia sprawy przez sam organ.

W prawdzie z lektury komentarzy do ustawy i orzecznictwa sądowego nie wiadomo z całą pewnością, szczególnie po wprowadzeniu postaci opieszałości organu polegającej na przewlekłym prowadzeniu postępowania, co oznacza stan bezczynności organu, to jednak niewątpliwie stan ten zachodzi w przypadku niestosowania przez organ art. 36 § 1 k.p.a. (ogólnie patrz M. Kotulski "Bezczynność a przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego" ST z 2015 r. nr 4 s. 72-81, wyroki II SAB/Wr 18/13, 95/14, 24/15, 52/15, I OSK 2440/15, glosa P. Daniela w OSP 2015/10/99). Początkowy stan pewnej bezradności czy niepewności dobrze obrazują wypowiedzi w wydawnictwie NSA "Analiza i ocena zmian k.p.a. w latach 2010-2013" s.113-148, opracowania Z. Kmieciaka i A. Korzeniowskiej - Polak).

Stosowana w nin. sprawie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2042) nie zawiera przepisu szczególnego określającego odmiennie termin załatwienia (art. 104 § 1 k.p.a.) sprawy (art. 35 § 4 k.p.a.) to jednak wyodrębnia etapy postępowania w tej sprawie i przewiduje 6-miesięczny termin do uzupełnienia wniosku niespełniającego wymogów ustawowych (art. 35 § 5). Terminu tego nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, podobnie jak okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. W pierwszym etapie właściwy organ, po sprawdzeniu dochowania warunków formalnych, podmiotowych i terminu złożenia wniosku, dokonuje sprawdzenia czy osoba uprawniona (por. art. 5 ust. 2) dołączyła do wniosku wymagane w art. 6 ustawy dokumenty, a jeżeli nie, to wzywa ją do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy. Niewątpliwie sprawdzenia te powinny nastąpić w terminie przewidzianym w art. 35 § 2 k.p.a., czyli niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Niewątpliwie ponadto wezwanie do uzupełnienia wniosku powinno być jednorazowe, zawierające pełne wyszczegółowienie zakresu uzupełnienia, przy teoretycznej jedynie możliwości jego ponowienia w przypadku ujawnienia, że powstały nowe braki wniosku, czyli nieistniejące przed pierwszym wezwaniem. Po upływie tego 6-miesięcznego terminu organ powinien niezwłocznie wydać postanowienie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy lub decyzję na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy.

Z treści postanowienia Ministra wydanego w nin. sprawie mogło wynikać, że wyznaczony dodatkowo termin dotyczył orzekania na podstawie art. 7 ustawy. Niekiedy zdarza się, że sąd administracyjny umarza postępowanie w zakresie żądania wydania aktu, o ile przykładowo wydane zostało postanowienie na podstawie art. 7 ust. 1 (patrz wyrok II SAB/Wr 1/10).

Wydanie postanowienia otwiera kolejny etap postępowania, o niedającej się przewidzieć długości, uzależnionej od aktywności procesowej strony.

Być może jest to miejsce na stosowanie art. 35 § 3 i 5 k.p.a. Trudno jednak sądowi przed wydaniem postanowienia przez organ określać termin załatwienia sprawy w drodze decyzji, termin mający wówczas albo charakter całkowicie dowolny albo z góry teoretyczny wobec treści art. 35 § 5 k.p.a.

Oczywiście na tym kolejnym etapie mogą również ujawnić się podstawy do wydania decyzji odmownej (por. wyrok I OSK 594/12).

Jak wskazano na wstępie, także w nin. sprawie ujawniły się typowe dla organu zaniechania, uchybiające zasadzie szybkiego i sprawnego prowadzenia postępowania, polegające na badaniu spełniania ustawowych wymogów wniosku według kolejności wpływu wniosków i po ich załatwieniu. Powinno być oczywiste przystąpienie do badania wymogów wniosków na samym początku rozpatrywania spraw i niezwłoczne wysyłanie wezwań do ich uzupełnienia. Organ tego zaniedbał i popadł przez to w stan bezczynności. Nie wykonując i nie mając zamiaru wykonania tej czynności procesowej organ stosował art. 36 § 1 wyznaczając dowolne terminy, których nie mógł dochować, wskutek czego przewlekał postępowanie, o ile nie był formalnie bezczynny, zaś po upływie tych terminów popadał w bezczynność. Stan tej klasycznej bezczynności trwał do dnia 30 kwietnia 2014 r. Po upływie terminu 6-miesięcznego organ z inicjatywy własnej lub na prośbę skarżącej podejmował z urzędu czynności w postępowaniu wyjaśniającym. W tym okresie organ był bezczynny wskutek niewydania przewidzianej ustawą decyzji, jednak zapewne skarżąca nie byłaby zainteresowana jej uzyskaniem. Tym niemniej skarżąca złożyła wówczas zażalenie na bezczynność, zapewne wychodząc z założenia, że również wniosek nie w pełni udokumentowany zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, podobnie jak Minister, nie dopatrzył się w bezczynności organu, tym razem tworzonej na korzyść skarżącej, cech rażącego naruszenia prawa.

W okresie następnym skarżąca zaniedbała dołączenia brakujących dokumentów. Jednak kolejne wezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku, które nastąpiło po wpłynięciu skargi, nie uchyliło stanu bezczynności organu.

Jak już wskazano, bezczynność organu ustaje dopiero po stosowaniu art. 36 § 1 k.p.a., co nie miało miejsca, zaś ponowienie wezwania dotyczyło pierwotnie istniejących braków wniosku, więc nie powinno mieć wpływu na oceny. Nadal jednak daje się zauważyć, że zwłoka organu wywołana została jego dążeniem do wyjaśnienia sprawy na korzyść skarżącej. Odpowiednikiem nieporadności organu wykazanej w początkowym stadium postępowania administracyjnego, jest nieumiejętność podniesienia istotnej argumentacji w odpowiedzi na skargę. Powinno być oczywiste, że organ powinien omówić konkretne okoliczności z art. 35 § 5 k.p.a. występujące w nin. sprawie i mógłby nie stosować wybiegów polegających na ponownym wezwaniu do uzupełnienia wniosku, tym razem po upływie około 11 lat od daty jego wpływu.

Wszystkie te okoliczności uzasadniały w ocenie Sądu wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a ponadto orzeczenia o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.