II SAB/Wa 793/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3110768

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r. II SAB/Wa 793/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.).

Sędziowie WSA: Andrzej Wieczorek, Andrzej Góraj.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia (...) października 2019 r. - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2019 r. Pan A. W. (skarżący) zwrócił się do Polskiej Fundacji Narodowej (Fundacja, PFN) w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.) o udostępnienie informacji publicznej związanej z kampanią "Sprawiedliwe Sądy". Skarżący domagał się udzielenia informacji publicznej w następującym zakresie formułując poniżej wskazane pytania:

1. Kto w ramach PFN podjął decyzję o uruchomieniu tej akcji- Zarząd czy Rada Nadzorcza, mimo, że akcja ta nie mieściła się w Statucie Fundacji?

2. Czy przedstawiciele Rządu RP a w szczególności Ministerstwa sprawiedliwości byli inicjatorami tej akcji i współpracowali z PFN?

3. Skąd PFN miał szczegółowe dane dotyczące Sędziów, którzy znaleźli się na bilbordach?

4. Jaki był faktyczny koszt tej akcji?

5. Czy prawnicy MS brali udział w opracowywaniu tej akcji?

6. Czy prawnicy MS uzyskali wynagrodzenie za prace na rzecz PFN przy tej akcji?

Postanowieniem z dnia (...) września 2019 r. PFN zawiesiła postępowanie w przedmiocie ww. wniosku do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy na decyzję PFN nr (...) z dnia (...) października 2017 r. odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt II SA/Wa 2069/17, w której to sprawie zostanie uznane, czy PFN jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej).

W dniu (...) września 2019 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia (...) października 2019 r. PFN utrzymała w mocy ww. postanowienie z (...) września 2019 r.

W dniu (...) października 2019 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność Zarządu Polskiej Fundacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) sierpnia 2020 r. W skardze pokrótce opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i wyjaśnił, że w jego ocenie zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie było bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę PFN wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał miedzy innymi, że w niniejszej sprawie w istocie zachodzą dwa kluczowe zagadnienia węzłowe: pierwsze - dokonania skutecznego zawieszenia postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego z dnia 30 sierpnia 2019 r. (vide postanowienie nr (...) z dnia (...) v września 2019 r. - prawomocne) i drugie, istotniejsze - to, że PFN nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do jej stosowania.

Zagadnienie wstępne rozstrzygane przez Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem kwestią kluczową dla niniejszej sprawy. NSA zbada status Fundacji na gruncie u.d.i.p. i ustali, czy PFN podpada czy nie podpada pod ustawę (tj. czy jest podmiotem obowiązanym do jej stosowania). Dotychczas ta kwestia nie została prawomocnie przesądzona, zaś wszelkie podnoszone przez PFN argumenty implikują, iż nie jest ona podmiotem obowiązanym do stosowania ustawy.

PFN podkreśliła, że w terminie dokonała niezbędnych czynności w zakresie rozpoznania wniosku, bowiem doszło do skutecznego zawieszenia postępowania, zaś skarga na bezczynność nie jest relewantnym forum do tego, by kwestionować zawieszenie postępowania (rozważania skargi dot. zawieszenia postępowania są zatem oczywiście bezzasadne a nadto bez znaczenia dla niniejszej sprawy).

PFN podkreślił, że jej cele statutowe nie mogą być utożsamiane z zadaniami publicznymi, zaś jej działania nie są działaniami delegowanymi władzy publicznej i nie zastępują działalności organów władzy. PFN posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem oraz jego celami, zatem jest to działanie nie nakierowane do odbiorcy powszechnego, ale indywidualnego. Dopiero działanie podmiotu finansowanego może być postrzegane jako działanie w ramach zadań publicznych w rozumieniu orzecznictwa administracyjnego, o ile będzie nakierowane na działanie do odbiorcy powszechnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/13, Lex nr 140498 lub wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r.; sygn. akt I OSK 2878/14), z czym w sytuacji PFN nie mamy do czynienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302); zwanej dalej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność PFN - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

Na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Podkreślić należy, że postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa w istocie nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczegółowym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); zwanej dalej k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, dostępne w CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedź co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, dostępne w CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.

Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a zatem czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest ocenić czy żądane informacje są informacjami publicznymi oraz czy Fundacja od której skarżący domagał się udostępniania określonych danych, należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej - podmiotów zobowiązanych prawem do stosowania przepisów u.d.i.p. Dopiero pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie będzie równoznaczna z przyjęciem, że Fundacja była potencjalnie zobligowana do stosowania przepisów u.d.i.p., a tym samym do podjęcia określonej w tych przepisach reakcji wobec złożonego przez skarżącego wniosku.

Sąd po przeprowadzeniu analizy akt sprawy oraz stosownych przepisów prawa, doszedł do wniosku, że Fundacja, wbrew jej stanowisku, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, a żądanie objęte wnioskiem skarżącego jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Jest faktem powszechnie znanym, że PFN została utworzona z inicjatywy Polskiego Rządu przez 17 spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa w celu realizacji określonych zadań publicznych zapisanych w Statucie Fundacji m.in. w celu promocji i ochrony wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki. Zgodnie ze statutem Fundacji Rząd RP, poprzez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji. Tylko za zgodą tych ministrów może nastąpić powołanie i odwołanie członków Zarządu Fundacji oraz Rady Fundacji, dokonanie zmian w statucie Fundacji, czy też postawienie Fundacji w stan likwidacji.

Majątek Fundacji stanowi Fundusz Założycielski w kwocie 97,5 mln zł, na który składają się środki finansowe wniesione przez Fundatorów (spółki kontrolowane przez Skarb Państwa) do 30 grudnia 2016 r. Ponadto każdy z Fundatorów zobowiązał się do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. określonych corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji.

Majątek, którym dysponuje Fundacja nie jest wprawdzie "majątkiem publicznym" sensu stricto, albowiem nie jest własnością Państwa, lecz własnością Fundacji działającej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2016 r. poz. 40, z późn. zm.). Nie są to też środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Jednak w sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, to nie można uznać, że majątek który został Fundacji przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Sposób zarządzania tym majątkiem powinien zatem podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru, jak w odniesieniu do majątku będącego własnością Państwa.

Odnosząc się do kwestii oceny czy żądane informacje są informacjami publicznymi należy wskazać, że sama Fundacja uznała, iż pytania skarżącego dotyczą informacji publicznej,gdyż zawiesiła postępowanie w niniejszej sprawie do czasu ustalenia,czy przepisy u.d.i.p. mają do niej zastosowanie, Zawieszając postępowanie w niniejszej sprawie PFN kierowała się terminami określonymi w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powstaje z chwilą wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Oznacza to, że o rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa powyżej, decyduje data wpływu pisma (wniosku o udostępnienie informacji publicznej) do podmiotu zobowiązanego, albo moment wpływu wniosku na elektroniczną skrzynkę odbiorczą tego podmiotu.

W niniejszej sprawie organ zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. załatwił wniosek skarżącego w formie procesowej zawieszając postępowanie w sprawie. Zgodnie z unormowaniami k.p.a. zawieszenie postępowania może mieć miejsce w toku postępowania, a zatem po jego wszczęciu. W wypadku zawieszenia postępowania postępowanie w sprawie nie biegnie tak więc PFN nie mogła pozostawać w bezczynności, co do rozpoznania powyższego wniosku, gdyż skutkiem zawieszenia postępowania jest miedzy innymi zawieszenie terminów.

W tym miejscu należy wskazać, że na etapie rozpoznania skargi na bezczynność Sąd nie rozstrzyga o prawidłowości postanowień o zawieszeniu postępowania,które objęte zostały odrębna skargą (II SA/Wa 115/20).

Na zakończenie należy wskazać, że w dniu 19 sierpnia 2019 r. zapadło również rozstrzygniecie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 115/20,którym to wyrokiem Sąd uchylił postanowienia o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie. Tak więc w chwili uprawomocnienia się rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 115/20, organ będzie zobowiązany do dalszego procesowania w sprawie niniejszej. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.