Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1768498

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 1 czerwca 2015 r.
II SAB/Wa 582/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.).

Sędziowie WSA: Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi L.W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie odwołania z funkcji rektora

1.

zobowiązuje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpatrzenia wniosku skarżącego L. W. o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie odwołania z funkcji rektora, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3.

zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego L. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) Senat Państwowej Wyższej Szkoły (...) w P. odwołał L. W. z funkcji Rektora Państwowej Wyższej Szkoły (...) w P.

W piśmie z dnia (...) czerwca 2013 r., skierowanym od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, L. W. wskazał na zaistniałe, jego zdaniem, uchybienia związane z podjęciem powyższej uchwały. Strona wskazując na przysługujące Ministrowi uprawnienia w zakresie nadzoru nad legalnością uchwał senatu uczelni, podniosła, że wskazywane przez nią okoliczności mogą mieć znaczenie dla oceny zgodności uchwały z prawem.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie pismem z (...) czerwca 2013 r., Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyjaśnił, że przepisy ustanawiające autonomię uczelni, w szczególności art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.) nie dają podstaw prawnych do podjęcia działań w przedłożonej sprawie, albowiem organy administracji rządowej mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. Uniezależnienie procedury wyborów czy też odwołania władz szkoły wyższej, od decyzji jakiegokolwiek organu administracji publicznej stanowi podstawę jej autonomii.

L. W. pismem z dnia (...) lipca 2013 r. wystąpił do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły (...) w P., w trybie art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. W treści pisma powołał te same argumenty, co w piśmie z dnia (...) czerwca 2013 r.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w piśmie z (...) sierpnia 2013 r. skierowanym do strony nawiązał do treści swego pisma z dnia (...) czerwca 2013 r. Dodatkowo wskazał, że przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym, zapewniają szkołom wyższym autonomię na zasadach w niej określonych. Nadzór Ministra - ustanowiony w art. 33 ust. 1 tej ustawy - winien być wykonywany z poszanowaniem konstytucyjnie zagwarantowanej autonomii uczelni. Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 tej ustawy przedmiotem nadzoru ministra nie jest każda działalność organów uczelni, a jedynie ta działalność, która została wyraźnie określona w ustawie. W tym kontekście, zdaniem Ministra, przewidziana w przepisie art. 36 ust. 1 ww. ustawy forma nadzoru ministra (stwierdzenie nieważności) daje podstawę do stwierdzenia przez ministra nieważności jedynie uchwały lub decyzji przekazanej przez właściwe organy szkoły wyższej tj. rektora lub senat uczelni. Są to te uchwały i decyzje, co do których ustawa nakłada obowiązek przekazania ich ministrowi przez właściwe organy uczelni na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższy.

W piśmie z dnia (...) września 2013 r. L. W. wniósł do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o wszczęcie w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym kontroli nad zgodnością działań Senatu Państwowej Wyższej Szkoły (...) w P. z przepisami prawa oraz statutem uczelni w zakresie podjęcia przedmiotowej uchwały z dnia (...) maja 2013 r.

Wnioskodawca nie zgodził się z tym, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie może ingerować m.in. w sprawy dotyczące sfery swobodnego decydowania o sprawach organizacji wewnętrznej oraz składu władz uczelni. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby jego zdaniem do wniosku, iż zagwarantowana przepisami prawa autonomia uczelni uniezależnia decyzje organów uczelni w zakresie organizacji wewnętrznej czy wyboru lub odwołania jej władz - od jakiejkolwiek kontroli zewnętrznej, nawet jeżeli decyzje te są sprzeczne z obowiązującym prawem czy statutem uczelni. Taka interpretacja pozostaje jego zdaniem w sprzeczności przede wszystkim z art. 33 i 34 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w piśmie z dnia (...) października 2013 r. wyjaśnił, że uniezależnienie wyborów, a także odwołania, władz uczelni od decyzji jakiegokolwiek organu administracji publicznej jest podstawą autonomii uczelni. Natomiast członkowie społeczności akademickiej, którzy stwierdzili lub przypuszczają że miało miejsce naruszenie przepisów w trakcie wyborów lub odwoływania władz uczelni, i wykażą że posiadają interes prawny w sprawie, mają prawo zaskarżania prawidłowości ich przebiegu do sądów powszechnych.

W dniu (...) stycznia 2014 r. L. W. wniósł za pośrednictwem Ministra Nauki Szkolnictwa Wyższego skargę na bezczynność tego organu w zakresie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały Senatu. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania odpowiedniego aktu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 164/14 odrzucił skargę i zwrócił stronie uiszczony wpis.

Zdaniem WSA, skarga na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniesiona w niniejszej sprawie była niedopuszczalna, gdyż dotyczy takiej sfery działania organu, która nie jest załatwiana w formie decyzji, postanowienia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności uchwały organu kolegialnego uczelni w trybie nadzoru może dotyczyć tylko takiej uchwały lub decyzji, która jest przekazywana Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Możliwość taka odnosić ma się zatem do uchwał wymienionych w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. W przepisie tym nie jest wskazana uchwała w przedmiocie odwołania z funkcji rektora uczelni.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia, postanowieniem z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/14 uchylił je i przesądził, że Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest kompetentny, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, do stwierdzenia nieważności każdej uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (innej niż decyzja administracyjna), w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 906/14 odrzucił skargę wskazując, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły (...) w P. z (...) maja 2013 r. skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym nie wyczerpał środków zaskarżenia, co powoduje, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. W aktach administracyjnych sprawy brak jest wskazanego wezwania, co potwierdza również oświadczenie organu z (...) marca 2014 r. Za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie może być uznane wystąpienie do organu posła na Sejm RP prof. J. H., ponieważ osoba ta nie była ustanowiona pełnomocnikiem strony L. W. w toczącym się postępowaniu.

Sąd I instancji podkreślił, że przed wniesieniem skargi na bezczynność, należało złożyć do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu, jest wcześniejsze złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, jak w niniejszej sprawie, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Rozpoznając sprawę od powyższego rozstrzygnięcia wskutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 402/15 uchylił je i przesądził, że: "pismo L. W. z (...) lipca 2013 r. może zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przede wszystkim, w tym piśmie skarżący wskazał, że "wnosi o wszczęcie postępowania z urzędu i wydanie decyzji w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (...) w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu Państwowej Wyższej r Szkoły (...) w P. z (...) maja 2013 r. o odwołaniu z funkcji rektora tej uczelni dr hab. inż. L. W.". Następnie skarżący podniósł, że "przedmiotowa uchwała została podjęta w sposób niezgodny z przepisami prawa i statutem uczelni, co daje podstawę dla Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wszczęcia w trybie nadzoru nad uczelniami postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności". Oznacza to, że w piśmie z (...) lipca 2013 r. jednoznacznie określony został akt uczelni, wyrażono stanowisko o jego niezgodności z prawem i skierowano do organu żądanie podjęcia działań w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

Analiza akt postępowania prowadzi również do wniosku, że powodem niepodjęcia przez Ministra działań było przekonanie o braku prawnej możliwości interwencji w tej sprawie w trybie nadzoru. Jednakże, należy w tym miejscu przypomnieć, że w postanowieniu z 26 września 2014 r., I OSK 2159/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest kompetentny, na podstawie art. 36 ust. 1 p.s.w., do stwierdzenia nieważności każdej uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (innej niż decyzja administracyjna), w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Uprawnienia ministra nie są zatem zawężone jedynie do uchwał w przedmiocie spraw określonych w art. 35 ust. 3 p.s.w., przekazywanych z urzędu ministrowi przez rektora uczelni. Stosownie do treści art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe pozwala uznać za skuteczny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze wskazaniem, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy takie wezwanie zostało skutecznie skierowane.

Ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uzna, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez L. W. skutecznie wniesione".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy.

Na obecnym etapie postępowania jego istota sprowadzała się do zrealizowania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w postanowieniach uchylających dwa rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przywołanym we wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/14 Sąd kasacyjny przesądził, że Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest kompetentny, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, do stwierdzenia nieważności każdej uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (innej niż decyzja administracyjna), w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni.

W kolejnym przywołanym już wyżej postanowieniu z 4 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że: "pismo L. W. z (...) lipca 2013 r. może zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", oraz, że "ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uzna, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez skarżącego skutecznie wniesione".

W świetle powyższego, wniosek organu o odrzucenie skargi, zawarty w odpowiedzi na skargę, jawił się jako niemożliwy do realizacji. Tutejszy Sąd był bowiem związany wykładnią Sądu kasacyjnego, w myśl której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez skarżącego skutecznie wniesione.

Co zaś się tyczy kwestii merytorycznej, tj. zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu w rozpoznaniu jego wniosku o stwierdzenie nieważności spornej uchwały, to w świetle postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/14 oraz w świetle realiów niniejszej sprawy bezczynność ta jawiła się jako oczywista. Organ nie podjął bowiem czynności zmierzających do wszczęcia żądanego przez stronę postępowania, negując własne uprawnienia do stwierdzania nieważności w trybie art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym uchwały, nie przekazanej mu przez właściwe organy uczelni na podstawie art. 35 ust. 3 ww. aktu prawnego. Skoro zaś Sąd kasacyjny w wyżej przywołanym postanowieniu przesądził, że Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest kompetentny, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, do stwierdzenia nieważności każdej uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (innej niż decyzja administracyjna), w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa, to nie wszczynając spornego postępowania organ popadł w bezczynność.

W tym stanie sprawy, uznając iż organ, popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zaś o kosztach rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie tutejszego Sądu bezczynność organu nie miała jednak cech bezczynności kwalifikowanej. Organ ustosunkowywał się bowiem do pism strony w krótkich terminach, a brak wszczęcia żądanego postępowania nie wynikał ze złej woli organu, a wyłącznie z odmiennej interpretacji przepisów prawa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.