II SAB/Wa 560/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3014330

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. II SAB/Wa 560/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania.

Sędziowie WSA: Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Andrzej Wieczorek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B.C. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia (...) maja 2019 r.

1) stwierdza, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia (...) maja 2019 r.;

2) stwierdza, że bezczynność Ministra Zdrowia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego B.C.

kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

1. B.C. (zwany dalej: "Skarżącym") pismem z (...) maja 2019 r., przesłanym drogą elektroniczną, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669, z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") zwrócił się do Ministra Zdrowia (zwany dalej: "Ministrem") o udostępnienie - przesłanie pocztą elektroniczną - informacji w postaci załączników:

- będących integralną częścią umowy wykonawczej nr (...) zawartej (...) grudnia 2016 r. między Ministerstwem Zdrowia (zwane dalej: "Ministerstwem") a A.U. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "(...)";

- będących integralną częścią umowy wykonawczej nr (...) zawartej (...) lutego 2017 r. między Ministerstwem a (...) sp. z o.o.,

- będących integralną częścią umowy nr (...) zawartej (...) marca 2017 r. między Ministerstwem a k.k. i P.P. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą (...)

- do umowy nr (...) zawartej (...) kwietnia 2017 r. między Ministerstwem a D.S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą (...);

- do umowy nr (...) z (...) maja 2017 r. zawartych między Ministerstwem a S.M. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą (...);

- do umowy wykonawczej nr (...) z (...) listopada 2017 r. zawartej między Ministerstwem a spółką (...) sp. z o.o.;

- do umowy nr (...) z (...) listopada 2017 r. zawartej między Ministerstwem a (...) Sp.z.o.o.;

- do umowy nr (...) (data zawarcia nieczytelna) między Ministerstwem a J.G. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą (...);

- do umowy nr (...) (data zawarcia nieczytelna) między Ministerstwem a (...) Sp.j.;

- do umowy nr (...) zawartej (...) lutego 2018 r. między Ministerstwem a R.G. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą (...);

- do umowy (...) z (...) kwietnia 2018 r. zawartej między Ministerstwem a (...) Sp. z o.o.;

- do umowy (...) zawartej (...) kwietnia 2018 r. między Ministerstwem a A.S. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą (...);

- do umowy wykonawczej nr (...) zawartej (...) maja 2018 r. między Ministerstwem a (...) Sp. z o.o.;

- do umowy nr (...) z (...) czerwca 2018 r. zawartej przez Ministerstwo z R.G. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą (...)

- do umowy wykonawczej nr (...) z (...) sierpnia 2018 r. zawartej między Ministerstwem a (...) Sp. z o.o.

- do zamówienia pakietu konferencyjnego w Hotelu (...) sp.z.o.o. z (...) grudnia 2018 r.

2. Skarżący (...) maja 2019 r., drogą elektroniczną, zwrócił się do Kancelarii Ministerstwa i do Biura Komunikacji, przypominając o upływie terminu na udostępnienie informacji publicznej.

3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznał, że Minister pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku z (...) maja 2019 r. i w związku z tym naruszono art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: "EKPC") w zakresie, jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 i art. 35 ustawy o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie braku udostępnienia pełnej treści wnioskowanych umów.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wykonania ww. wniosku wobec 16 punktów i o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem, prawa, zwrot kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący w uzasadnieniu stwierdził, że brak odpowiedzi na ww. wniosek i nieudostępnienie (skanów) załączników do umów narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, jakim przepis ten gwarantuje prawo do informacji (publicznej) o działalności władz publicznych, w tym dostępu do dokumentów. Przepisy u.f.p. (art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 lit. a) i art. 35) przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej. Treść zawartej przez jednostki sektora publicznego, podmioty wykorzystujące środki publiczne i wykonujące zadania publiczne umowy z załącznikami, nie podlegają wyłączeniu z jawności, poza informacjami w przypadku np. umów o dzieło w zakresie danych wrażliwych - m.in. PESEL, numer i seria dowodu, rachunek bankowy, czy też adres zamieszkania. Skarżący, powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej - i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Minister nie kwestionuje, że ww. umowy i załączniki stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Upublicznienie tych umów z załącznikami jest w interesie publicznym, w szczególności ze względu na zainteresowanie mediów i opinii publicznej. W załącznikach zawarto szczegółowe informacje o tym, jak mają być realizowane umowy zawierane przez Ministerstwo i jak i na co mają być wydawane środki publiczne. Doprowadzenie do publicznego analizowania kosztów funkcjonowania organów administracji publicznej jest w interesie publicznym, bo może działać prewencyjnie na nadużywanie władzy przez podmioty realizujące zadania publiczne. Inaczej władza będzie działać w skrytości, co zwiększa możliwość jej nadużywania.

Nie bez znaczenia przy ocenie udostępnienia wnioskowanego raportu dla ochrony wolności gromadzenia i rozpowszechniania informacji jest to, że Skarżący jest dziennikarzem (...), która wielokrotnie opisywała i komentowała funkcjonowanie Ministerstwa i wydawanie środków przez inne instytucje publiczne. Skarżący, powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej "Trybunał") w zakresie prawa do informacji publicznej, stwierdził, że prawodawstwo nie może pozwolić na samowolne ograniczenia, gdyż mogą one stać się formą pośredniej cenzury. Gromadzenie informacji jest koniecznym działaniem do przygotowywania publicznej debaty. Naruszenie art. 10 EKPC może nastąpić nie tylko przez przepisy prawa krajowego, które naruszają w nieuzasadniony sposób i w nadmiernym zakresie prawo do informacji publicznej, wywodzone z art. 10 EKPC, ale także może polegać na działaniach faktycznych, zmierzających do arbitralnego nieudostępniania informacji publicznych. Skarżący zwrócił uwagę na potrzebę interpretowania art. 10 EKPC zgodnie z międzynarodowymi rozwiązaniami dotyczącymi swobody informacji.

4. Skarżący w piśmie procesowym z (...) lipca 2019 r. podtrzymał zarzuty skargi.

5. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego w związku z podjęciem czynności zmierzających do realizacji wniosku strony.

6. Minister pismem z (...) października 2019 r. poinformował, że (...) września 2019 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Uzasadnienie prawne

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

2. Przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z (...) maja 2019 r.

3. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ:

- będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.),

- nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie

- nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Minister był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Warto też wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Posłużenie się zatem przez ustawodawcę w ww. przepisie zwrotem "w szczególności" wskazuje na niezamknięty katalog podmiotów, które powinny udostępnić informację publiczną.

Sąd wskazuje też, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zawiera w sobie element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konieczne jest przy tym podkreślenie, że Konstytucja RP nie daje żadnych podstaw do przyjmowania priorytetu któregoś z tych praw jako punktu wyjścia w procesie wykładni regulacji ustawowych. Zwłaszcza przyjęta w polskim porządku prawnym konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej - jako prawa o treści pozytywnej i wykreowanego przez prawodawcę, a nie prawa zadeklarowanego i prawa, które miałoby charakter prawa wolnościowego - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych (por. wyroki NSA: z 17 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1416/15; 3 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1158/15). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 podkreślił "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP i z poszanowaniem innych, zwłaszcza konstytucyjnych praw podmiotowych.

Sąd stwierdza ponadto, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze - stanowiącego, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Zatem wspomniana kolizja występuje wyłącznie wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną. W innym przypadku ona nie zachodzi, gdyż prymat ma ochrona prywatności osoby fizycznej i dotyczących jej danych wrażliwych.

Sąd, reasumując i mając na względzie argumentację prezentowaną w skardze, wskazuje, że zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z 31 maja 2004 r. sygn. akt OSK 205/04, WSA w Warszawie z: 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1542/08, 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 933/10, 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 117/09).

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Zgodnie ponadto z art. 10 ust. 2 u.d.i.p., informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Natomiast, w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W sytuacji, gdy w ocenie Ministra żądana informacja publiczna, nie mogła zostać udostępniona, Minister, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej - powinien wydać decyzję administracyjną. Z tych względów stwierdzić należało, że Minister dopuścił się bezczynności wobec wniosku Skarżącego z (...) maja 2019 r. Warto bowiem wyjaśnić, że Minister powinien w świetle ww. przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - czyli do (...) maja 2019 r. - udostępnić Skarżącemu informację publiczną, albo zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadomić Skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Minister do dnia złożenia przez Skarżącego skargi do WSA w Warszawie - czyli do (...) maja 2019 r. ani nie udzielił informacji publicznej ani nie wyjaśnił Skarżącemu terminu opóźnienia. Pozostawał zatem do tej daty w bezczynności. Tym niemniej na dzień wniesienia skargi bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie Minister, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powinien wydać decyzję do (...) lipca 2019 r. Decyzja została natomiast wydana (...) września 2019 r. Stwierdzić należy jednakowoż, że czas, w którym należało wydać oczekiwaną przez Skarżącego decyzję przypadał częściowo na okres urlopowy. Jakkolwiek nie jest to okoliczność w pełni uzasadniająca bezczynność Ministra, Sąd wziął ją pod rozwagę i uznał że Minister, jakkolwiek nie działał dość szybko, nie naruszył prawa w sposób rażący, gdyż ostatecznie wydał decyzję, która będzie podlegała kontroli Sądu, a w chwili złożenia przez Skarżącego skargi do Sądu Minister nie był bezczynny w stopniu, który pozwalałby uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd, mając powyższe na względzie nie mógł, zgodnie z postulatem Skarżącego zawartym w skardze, zobowiązać Ministra do wydania decyzji, gdyż decyzja została wydana (...) września 2019 r.

4. Sąd w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł, jak sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych wydano na mocy art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.