Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3065216

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 kwietnia 2020 r.
II SAB/Wa 40/20
Obowiązek dyrektora szkoły udostępnienia informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski.

Sędziowie WSA: Andrzej Kołodziej, Asesor Joanna Kruszewska-Grońska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi (...) na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Centrum Edukacji (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) grudnia 2019 r. A. C. (dalej: "skarżąca") złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora Zespołu Szkół Centrum Edukacji im. (...) w P. (dalej: "Dyrektor ZS", "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu zarządzenia Dyrektora w sprawie zamykania drzwi do szkoły na klucz.

Organ, również drogą poczty elektronicznej, poinformował skarżącą (...) grudnia 2019 r., że żądane zarządzenie znajduje się na drzwiach wejściowych szkoły, a więc w miejscu ogólnodostępnym. Z uwagi na to, że obowiązek udostępniania informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej, Dyrektor ZS nie ma obowiązku przesłania wymaganego przez skarżącą zarządzenia. Jednocześnie organ nadmienił, iż w ww. zarządzeniu brak jest sformułowania o zamykaniu drzwi "na klucz".

Pismem z (...) grudnia 2019 r. skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora ZS w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z (...) grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.; dalej: "u.d.i.p.") przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. Skarżąca zażądała stwierdzenia, że Dyrektor ZS dopuścił się bezczynności, orzeczenia o rażącym charakterze bezczynności, nakazania organowi rozpoznania wniosku skarżącej, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie ulega wątpliwości, iż organ, jako podmiot realizujący zadania publiczne - świadczący usługi edukacyjne - jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. Również bez wątpienia wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej - informacji o podmiocie zobowiązanym i zasadach jego funkcjonowania. Pomimo ciążącego na Dyrektorze ZS obowiązku w tym zakresie, nie udostępnił on skarżącej żądanej informacji. Skarżąca zaakcentowała, że drzwi do szkoły nie są Biuletynem Informacji Publicznej w rozumieniu u.d.i.p., zatem argumentację organu należy uznać za błędną i nacechowaną złą wolą, co uzasadnia orzeczenie o rażącym charakterze jego bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZS wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, iż wniosek o informację publiczną (nadesłany pocztą elektroniczną) został podpisany " (...)", ale w jego "stopce" podano adres, KRS i nazwę organizacji (...). Z treści wniosku nie wynikało, czy skarżąca występuje prywatnie, czy w imieniu ww. organizacji, a jeśli tak, to czy dysponuje pełnomocnictwem do występowania w jej imieniu. Biorąc pod uwagę, że adresatowi wiadomości chodziło najprawdopodobniej o treść zarządzenia o zamykaniu drzwi wejściowych do szkoły w okresie jesienno-zimowym, organ - wobec udostępnienia treści przedmiotowego zarządzenia w miejscu ogólnodostępnym (na drzwiach wejściowych szkoły) - uznał, iż nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi na wniosek skarżącej, ani wydawania decyzji odmownej w tym przedmiocie. O powyższym Dyrektor ZS poinformował nadawcę wiadomości w dniu (...) grudnia 2019 r., przekazując tę odpowiedź na następujący adres poczty elektronicznej (...).

Dyrektor ZS podkreślił, że realizacja sposobu udostępniania informacji określona w art. 11 u.d.i.p. sprowadza się do wywieszenia informacji na tablicach ogłoszeń w siedzibie organu lub przed jego siedzibą. Powinny być to miejsca ogólnodostępne, czyli takie, do których swobodny dostęp ma każdy, a więc nieograniczona grupa ludzi. Tak też jest w przedmiotowej sprawie. Praktycznie każda zainteresowana osoba może podejść pod drzwi wejściowe szkoły i przeczytać zarządzenie Dyrektora ZS o zamykaniu drzwi. Dodatkowo z treści zarządzenia wynika, że wchodzi ono w życie od dnia podpisania.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1717/10, organ zaznaczył, iż w przypadku, gdy zakres wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczy wyłącznie informacji, która została wcześniej wyłożona lub wywieszona w miejscach ogólnodostępnych, odesłanie wnioskodawcy przez podmiot zobowiązany do miejsca wyłożenia lub wywieszenia tych informacji czyni zadość realizacji obowiązku udostępnienia tej informacji. W razie takiego opublikowania informacji przy jednoczesnym wskazaniu przez organ możliwości udostępnienia informacji w jego siedzibie, nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu bezczynności (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia; nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania; nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej; nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że dyrektor publicznej szkoły (zespołu szkół) jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Stosownie zaś do art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.), dyrektor szkoły lub placówki w szczególności kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, jak również dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż dyrektor szkoły jest organem reprezentującym jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne.

Przechodząc do oceny zakresu przedmiotowego sprawy, wskazać należy, że informacja o funkcjonowaniu i organizacji szkoły publicznej stanowi informację o sprawach publicznych, o której mowa w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będą zatem np. informacje dotyczące bezpieczeństwa w szkole (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 33/10); dane dotyczące majątku należącego do szkoły (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/10); sposób wykorzystania środków finansowych pozyskanych przez szkołę z wynajmu pomieszczeń (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 45/10); niektóre dane dotyczące pracowników pedagogicznych zatrudnionych w szkole, związane z zajmowanym przez nauczyciela stanowiskiem, jak fakt karalności, kwalifikacje, imienny wykaz nauczycieli, którym przyznano dofinansowanie do doskonalenia zawodowego wraz z podaniem kwoty dofinansowania przyznanej każdemu nauczycielowi (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 44/11); będące w posiadaniu organu protokoły z posiedzeń rad pedagogicznych i dokumenty z przeprowadzonych postępowań, czynności kontrolnych i nadzorczych wobec szkoły publicznej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 30/11); protokoły kontroli przeprowadzonej w szkole przez wydział kontroli urzędu miasta (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 października 2011 r., sygn. akt SAB/Wr 90/11) oraz dokumenty będące przedmiotem kontroli kuratorium (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 142/11).

Informacją publiczną mogą być również zarządzenia dyrektora szkoły jako organu, któremu powierzono określone zadania publiczne, dotyczące szeroko rozumianych spraw publicznych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena, czy dana informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, nie zależy od uznania organu, ani podmiotu żądającego dostępu do danej informacji, lecz jest okolicznością obiektywną. Dokonując kwalifikacji zarządzenia jako informacji, która może stanowić informację publiczną, należy wziąć pod uwagę treść tego pisma. Dany dokument, w tym zarządzenie wydawane przez dyrektora szkoły, nie będzie stanowił informacji publicznej wyłącznie z uwagi na nadaną formę, lecz zawartą w nim treść.

W świetle powyższego, zarządzenie Dyrektora ZS o zamykaniu drzwi wejściowych do szkoły stanowi informację publiczną. Mieści się bowiem w zakresie informacji o funkcjonowaniu i organizacji szkoły publicznej. Zresztą kwestia ta (podobnie jak status Dyrektora ZS jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej) były w niniejszej sprawie bezsporne.

Istota sporu między stronami sprowadzała się do formy (sposobu) realizacji przez organ obowiązku informacyjnego.

W tym sporze rację należało przyznać Dyrektorowi ZS.

W myśl art. 11 pkt 1 u.d.i.p. informacja publiczna może być udostępniana w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych.

Skoro objęte wnioskiem zarządzenie Dyrektora ZS zostało umieszczone na drzwiach wejściowych budynku szkoły, a więc w miejscu ogólnodostępnym (czyli takim, do którego dostęp ma nieograniczona liczba osób, w tym skarżąca), to oznacza, iż funkcjonuje ono w obiegu publicznym. W konsekwencji - pomimo niezamieszczenia żądanego dokumentu w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium - Dyrektor ZS uczynił zadość realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej, odsyłając skarżącą do powszechnie dostępnego miejsca wywieszenia zarządzenia. Zdaniem Sądu w składzie tu orzekającym, nie można zarzucić organowi bezczynności, w sytuacji gdy żądana informacja podana była wcześniej do publicznej (powszechnej) wiadomości, a Dyrektor ZS wskazał skarżącej sposób jej uzyskania w ramach odpowiedzi na wniosek z (...) grudnia 2019 r. (vide odpowiedź z 18 grudnia 2019 r. przesłana skarżącej drogą elektroniczną).

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.