Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3075778

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 9 września 2020 r.
II SAB/Wa 309/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki.

Sędziowie WSA: Łukasz Krzycki (spr.), Janusz Walawski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi W. U. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia (...) stycznia 2020 r.

1. stwierdza, że organ przy rozpoznawaniu wniosku pozostawał w bezczynności;

2. stwierdza, ze bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa;

3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z (...) stycznia 2020 r.

W skardze wniesiono o:

- zobowiązanie organu do udzielenie informacji, w zakresie w jakim tego nie uczyniono,

- stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości.

Uzasadniając skargę wskazano:

- Wnioskodawca wystąpił pismem z (...) stycznia 2020 r. o udostępnienie dokumentacji, potwierdzającej działania legislacyjne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwanego dalej "Ministrem", przedstawione Sejmowi - a co za tym idzie opinii publicznej - w odpowiedzi na interpelacje poselskie oraz podczas posiedzenia Komisji do spraw Petycji z 18 lipca 2019 r.,

- w piśmie z (...) stycznia 2020 r. organ wskazał dłuższy termin załatwienia sprawy; wskazał enigmatycznie na: "konieczność... dokonania następczych czynności",

- w świetle kolejnego pisma - z (...) marca 2020 r. - pretekstem do zwłoki w udzieleniu odpowiedzi było udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji (dalej odpowiednio "BIP" i "RCL") nowego projektu dopiero 6 marca 2020 r.; wcześniej nie było więc nic do udostępnienia; w piśmie tym ominięto jednak problem - będący przedmiotem pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

- wobec tego - pismem z (...) marca 2020 r. - Wnioskodawca wystąpił o jego realizację; próbował przy tym wykluczyć ewentualne "niezrozumienie" jego intencji,

- tymczasem powiadomiono go - w odpowiedzi z (...) kwietnia 2020 r. - o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - do 1 czerwca 2020 r., jakoby wszczętej dopiero pismem z (...) marca br.; jako przesłankę odroczenia terminu powołano ponownie "konieczność dokonania następczych czynności",

- takie podejście do sprawy budzi niepokój Wnioskodawcy; jeżeli udzielenie informacji wymaga tylko wyjęcia z segregatorów określonych dokumentów, ich skserowania i wysłania, nie wymaga to kolejnych 2 miesięcy; łącznie zwłoka wyniosłaby więc prawie 5 miesięcy i to przy założeniu rzeczywistej intencji udostępnienia żądanej informacji,

- niedopuszczalne jest twierdzenie, że pismo z (...) marca 2020 r. jest wnioskiem w nowej sprawie; jest to w istocie żądanie wykonania obowiązku. wynikającego z wpływu wniosku z (...) stycznia 2020 r.; wymóg wskazania powodu opóźnienia - określony art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej "ustawą o informacji" - wykorzystano bezpodstawnie; powód nie jest synonimem pretekstu; poza tym musi być on jednoznacznie sprecyzowany i czytelny dla wnioskodawcy,

- w takiej sytuacji nie ma żadnych gwarancji, że tym razem ta prosta merytorycznie sprawa zostanie prawidłowo rozpatrzona; dopuszczono się też manipulacji intencji Wnioskodawcy; zacytowano w piśmie z (...) kwietnia 2020 r. jego słowa: "chodziło mi jednak o dowolnie wybraną informację", z pominięciem początkowego i kluczowego słowa w tym zdaniu - "Nie",

- w uzupełnieniu stanu faktycznego przedstawiono szersze tło sprawy, zarzucając nie prawidłowe procedowanie resortu Ministra w kwestii wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego niezgodności z Konstytucja art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie opubl. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) - orzeczenia z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), dotyczącego ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy; zdaniem Wnioskodawcy: "podejmowane w imieniu organu działania mają charakter pozorny i służą totalnej obstrukcji i grze na zwłokę i szkodę funkcjonariuszy",

- Wnioskodawcy, już w piśmie z (...) stycznia 2020 r., wskazał na brak podstaw do zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o informacji; jednoznacznie domagał się tylko udostępnienia posiadanych dokumentów, a nie informacji o dalszych zamierzeniach; tą sama procedurę zastosowano przy ponownym wniosku - mimo jeszcze bardziej szczegółowego wyjaśnienia zakresu żądania; świadczy to o złej woli podmiotu, zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej,

- tylko surowa grzywna może skłonić do rewizji przyjętego przez organ sposobu działania - jego bezczynności lub opieszałości,

- budzi też wątpliwość, czy Dyrektor Departamentu (...) Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji miał upoważnienie do udzielania informacji publicznej w imieniu Ministra.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono:

- w piśmie z (...) stycznia 2020 r. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: "projektów nowelizacji ustawy o Policji (...) pism przewodnich do podmiotów i odpowiedzi udzielonych przez opiniodawców, dokumentów będących efektem prac legislacyjnych (...) projektu aktu prawnego (...) poddanego uzgodnieniom międzyresortowym, innych dokumentów obrazujących przebieg procesu legislacyjnego (...)" w przedmiocie wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15,

- pismem z 22 stycznia 2020 r. poinformowano Wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 13 marca 2020 r.; wskazanym powodem przedłużenia terminu załatwienia sprawy była konieczność przeprowadzenia następczych czynności, wynikających z zakresu przedmiotowego żądania,

- pismem z (...) marca 2020 r. udzielono Wnioskodawcy odpowiedzi; przez to wniosek załatwiono,

- w następstwie otrzymanej odpowiedzi Wnioskodawca skierował kolejne pismo - z (...) marca 2020 r; organ uznał je za nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej ze względu na treść zawartego w tym wystąpieniu żądania: "Nie chodziło mi jednak o dowolnie dobraną informację związaną z zagadnieniem policyjnego ekwiwalentu urlopowego, zwłaszcza opartą (...) "o czynności uprzednie" (...) przede wszystkim informację o zdarzeniach przeszłych a nie przyszłych (...)".

- pismem z (...) kwietnia 2020 r. poinformowano Wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 1 czerwca 2020 r; wskazanym powodem przedłużenia terminu załatwienia sprawy była konieczność przeprowadzenia następczych czynności wynikających z zakresu wniosku z (...) marca 2020 r.,

- zarzut bezczynności jest bezzasadny; odpowiedź - stanowiąca załatwienie wniosku z (...) stycznia 2020 r. - udzielono pismem z (...) marca 2020 r.; doręczono ją 18 marca 2020 r. na adres Wnioskodawcy - zgodnie ze wskazaniem we wniosku z (...) stycznia 2020 r.,

- w przedmiotowej sprawie Wnioskodawca zażądał udostępnienie, w trybie ustawy o informacji, następujących dokumentów dotyczących wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15):

1) "projektów nowelizacji ustawy o Policji (...) sporządzonych w 2019 r. lub obecnie (...), które zostały przekazane do konsultacji,

2) pism przewodnich do podmiotów (...) i odpowiedzi udzielonych przez opinioddwców,

3) dokumentów będących efektem dotychczasowych prac legislacyjnych" oraz 1) projektu aktu prawnego zawierającego wspomnianą "normę: prawną" (...) poddanego uzgodnieniom międzyresortowym,

2) innych dokumentów obrazujących przebieg procesu legislacyjnego w ramach tych uzgodnień (...)",

- mając na uwadze zakres dokumentów, o których udostępnienie wystąpił Wnioskodawca, poinformowano go o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wszczętej tym wystąpieniem; następnie - pismem z (...) marca 2020 r. - poinformowano go, że Zespół ds. Programowania Prac Rządu wyraził 14 lutego 2020 r. zgodę na wpisanie do Wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych; zawiera on m.in. rozwiązania prawne, dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15; jednocześnie wskazano, że projekt ustawy - zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 248, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o lobbingu", w związku z § 52 uchwały Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. z 2016 r. poz. 1006, z późn. zm.), zwanej dalej "Regulaminem RM" - udostępniono w BIP na stronie podmiotowej RCL - w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny,

- na mocy art. 7 ust. 1 ustawy o informacji ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w BIP, stanowi jeden ze sposobów udostępnienia informacji publicznej; ponadto - zgodnie z art. 5 ustawy o lobbingu - projekty założeń projektów ustaw, projekty ustaw oraz projekty rozporządzeń podlegają udostępnieniu w BIP z chwilą ich przekazania do uzgodnień z członkami Rady Ministrów; koresponduje to z poglądem wyrażonym w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1203/12 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); wskazano tam: "organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt i OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15. lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.) (...) Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu ustawy decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny jest przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu aktu prawnego. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, zostaje przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, podlega społecznym konsultacjom i społeczeństwo może mieć wpływ na jego treść."; pogląd ten organ w całości podziela,

- w piśmie z (...) marca 2020 r. Wnioskodawca podniósł, że nadal aktualne są pytania dotyczące prac legislacyjnych w konkretnych okolicznościach i czasie; wskazywał, że chodziło przede wszystkim o informację o zdarzeniach przeszłych, a nie przyszłych i wniósł o niezwłoczne, poważne i rzetelne załatwienie wniosku; w odpowiedzi poinformowano go o przedłużeniu do 1 czerwca 2020 r. terminu załatwienia sprawy wszczętej wskazanym wnioskiem; konieczność przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi była - stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy o informacji - konsekwencją świadczenia przez wyznaczonego do realizacji przedmiotowego wniosku pracownika Ministerstwa (oraz całego wydziału odpowiedzialnego za przygotowanie projektu), pracy w systemie zdalnym; bowiem - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o zapobieganiu COVID-19" - pracodawca może w celu przeciwdziałania chorobie polecić pracownikowi wykonywanie, przez czas oznaczony, pracy określonej w umowie o pracę, poza miejscem jej stałego wykonywania (praca zdalna), powyższe - z uwagi na ograniczony dostęp do dokumentów - uniemożliwiło realizację wniosku w 14-dniowym terminie,

- dodatkowo - z na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 10 w zw. z ust. 8 pkt 2 i a contrario ust. 9 ustawy o zapobieganiu COVID-19, w sprawie nie biegł termin na jej załatwienie; w okresie zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii bieg terminów procesowych sądowych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu; natomiast - zgodnie z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 wskazanej ustawy - w okresie zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu nie stosuje się,

- w związku z tym, nie można się zgodzić z argumentacją Wnioskodawcy; udzielono objętej wnioskiem informacji; kwestionowanie natomiast wartości merytoryczną odpowiedzi oraz sprzeciw Wnioskodawcy wobec przedstawionego w niej stanowiska, nie uzasadnia zarzutu bezczynności, rozumianej jako brak wymaganego prawem działania organu administracji publicznej.

Dodatkowym pismem (k. 83-88) Wnioskodawca podtrzymał skargę i sformułował polemikę ze stanowiskiem organu, wyrażonym w jego piśmie z (...) czerwca 2020 r. (dołączone także do akt przedłożonych przez organ). Wobec wyjaśnień organu, że - w myśl treści stenogramu z posiedzenia stosownej komisji Sejmu - reprezentant Ministra nie informował o skierowaniu projektów ustaw do uzgodnień zewnętrznych, lecz o pracach wewnątrzresortowych, Wnioskodawca wskazał, że źródłem rozbieżności były odmienne informacje, jakimi dysponował formułując żądanie. Niemniej - w jego ocenie rozpoznając tak długo sprawę - organ pozostawał w bezczynności a zakres udzielonych informacji nadal nie jest zadowalający.

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

Uzasadnienie prawne

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

W rozpatrywanym przypadku poza sporem jest stan faktyczny w jego istotnych dla danej sprawy elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych danych i stanowią one informację publiczną. Bezsporne są terminy kierowania żądań i udzielanych odpowiedzi - zreferowane wcześniej, za stanowiskami stron.

Dla ustalenia czy w rozpoznawanej sprawie organ pozostawał w bezczynności względem wcześniej wskazanych terminów ustawowych, w pierwszym rzędzie konieczne jest ustalenie, czy znajdą w niej zastosowanie przepisy określające termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Niesporne jest tu bowiem, że takowy wpłynął i dotyczył informacji publicznej.

Słusznie podniósł w odpowiedzi na skargę organ administracji, że ramy prawne obowiązku udostępnienia informacji w danej sprawie - gdy dotyczyła ona procesu stanowienia prawa - określa także ustawa o lobbingu. Wprawdzie - co wynika z nazwy tego aktu oraz przepisu wstępnego - celem przyjmującego daną regulację prawodawcy było określenie ram działalności lobbingowej w tworzeniu prawa. Dla realizacji tego celu określono jednak także daną ustawą uniwersalne zasady, dotyczące zakresu dostępu do informacji publicznej w procesie stanowienia prawa, gdy chodzi o m.in. o projekty ustaw procedowane z inicjatywy Rady Ministrów. Reguły w tym zakresie określono w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 oraz art. 5 i 6 danej ustawy, w brzmieniu:

"Art. 3. 1.Rada Ministrów prowadzi wykaz prac legislacyjnych Rady Ministrów, zwany dalej "wykazem", obejmujący:

1) projekty założeń projektów ustaw;

2) projekty ustaw;

(...)

2. Wykaz zawiera w szczególności:

1) zwięzłą informację o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie;

2) wskazanie istoty rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie;

3) wskazanie organu odpowiedzialnego za opracowanie projektu;

4) imię i nazwisko oraz stanowisko lub funkcję osoby odpowiedzialnej za opracowanie projektu;

5) wskazanie organu odpowiedzialnego za przedłożenie projektu Radzie Ministrów;

6) informację o rezygnacji z prac nad projektem, z uwzględnieniem przyczyny tej rezygnacji - w przypadku rezygnacji z prac nad projektem.

3. Wykaz podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej.",

"Art. 5. Projekty założeń projektów ustaw, projekty ustaw oraz projekty rozporządzeń podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej z chwilą przekazania projektów do uzgodnień z członkami Rady Ministrów.

Art. 6. Z chwilą udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej wykazów, o których mowa w art. 3 i art. 4, albo - w przypadku gdy projekt nie był zawarty w żadnym z tych wykazów - z chwilą udostępnienia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej podlegają również wszelkie dokumenty dotyczące prac nad projektem.".

Wobec treści wskazanych przepisów a także przy uwzględnieniu ich celu - ustalenia równych i przejrzystych praw dostępu do informacji o pracach legislacyjnych, a równocześnie pewnej swobody na etapie kształtowania koncepcji (patrz trafnie przywołane przez organ stanowisko NSA - nie może ulegać wątpliwości, że regulują one w sposób pełen i wyczerpujący zakres informacji, jakie podlegają upublicznieniu w procesie prawotwórczy a także terminy, kiedy może to nastąpić jak i tego formę.

Wobec takich uwarunkowań prawnych uprawniony jest wniosek, że informacja publiczna o pracach legislacyjnych rządu nad projektami ustaw udostępniana jest w BIP.

Z kolei - w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o informacji, przy rozumowaniu a contrario - udostępnieniu na wniosek podlega ta informacja, która nie została udostępniona w BIP. Trzeba to odnosić także odpowiednio do sytuacji, gdy obowiązek udostępnienia informacji w BIP wynika z mocy prawa.

Jednocześnie w judykaturze ukształtował się trafny pogląd, że - gdy określona informacja udostępniana jest w BIP - organ administracji, wobec wniosku o jej udostępnienie, jest obowiązany wskazać na tą okoliczność i przekazać wskazówki przydatne dla odnalezienia żądanych danych. W przeciwnym razie naraża się na zarzut bezczynności. Niekiedy nawet wskazuje się na obowiązek przywołania przez organ konkretnego adresu strony BIP, chodź takie rozumienie powinności organu jest - zdaniem Sądu w tym składzie - zbyt daleko idące - nie znajduje stosownych podstaw w przepisach.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem żądania były informacje dotyczące generalnie prac nad rządową nowelizacją przepisów ustawy o Policji, realizowanych w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15.

Co można wnosić z wyjaśnień organu (pismo z (...) marca 2020 r.), na dzień złożenia wniosku z (...) stycznia 2020 r. nie było informacji, które mogłyby zostać udostępniona przez odesłanie do BIP, wobec faktu, że stosowne - aktualne prace - nie wyszły jeszcze poza fazę uzgodnień wewnątrzresortowych ani nie były ujęte w stosownym publicznie dostępnym wykazie prac Rady Ministrów. Informacje o projekcie, nad którym wówczas procedowano w resorcie, udostępniono w ramach publikacji w BIP po włączeniu projektu do porządku pracy Rady Ministrów. Stosowną informację o tym skierowano do Wnioskodawcy niezwłocznie, gdy to nastąpiło, nie przekraczając ogólnie dwumiesięcznego terminu, wobec daty wpływu wniosku.

Trafnie zauważa wprawdzie Wnioskodawca, że organ - nie mogąc w danym zakresie udzielić żadnych informacji o aktualnych pracach - powinien niezwłocznie powiadomić o tym zainteresowanego a jednocześnie poinformować o pracach uprzednich (jak wynika z pisma z (...) czerwca 2020 r. w 2019 r. prowadzono już konsultacje międzyresortowe - innego węższego projektu). Wobec tego zwłoka w udzielenie informacji była nieuzasadniona. Mógł za tym jednak przemawiać interes Wnioskodawcy, gdyż dzięki temu uzyskał informację o procedowaniu z aktualnym projektem, które podlegały już upublicznieniu. Zwłoka w udzieleniu odpowiedzi nie może być więc kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, zwłaszcza wobec nieprzekroczenia maksymalnego terminu udzielenie informacji - przewidzianego art. 13 ust. 2 ustawy o informacji.

Trafnie podniesiono z kolei w skardze, że - udzieloną pismem z (...) marca 2020 r. - odpowiedź można traktować jako niepełną. Uważna lektura wniosku prowadzi bowiem do konkluzji, że wprawdzie w jego części wstępnej mówi się wprost o informacji dotyczącej "projektów nowelizacji ustawy o Policji (...) sporządzonych w 2019 r. lub obecnie", co dawałoby pewną dowolność, gdy chodzi o sposób realizacji żądania. W drugiej jednak jego części żądanie dotyczy wprost dokumentów skierowanych do uzgodnień międzyresortowych na dzień posiedzenia Komisji do spraw Petycji - 18 lipca 2019 r. Wprawdzie, z późniejszych wyjaśnień organu wynika, że - na ten dzień - projekty nie były kierowane do uzgodnień zewnątrzresortowych ani też tego nie deklarowano. W danym jednak zakresie nie uczyniono zadość obowiązkowi udzielenia informacji wobec żądań wniosku. Tym niemniej - ponieważ w pierwszej części wniosku użyto łącznika "lub" określając żądane dokumenty jako sporządzone w 2019 r. bądź obecnie - brak stosowne informacje dla Wnioskodawcy, co do projektów wcześniejszych nie może być rozumiany jako oczywiste nie uczynienie zadość wnioskowi. Bezczynność, gdy chodzi o jego rozpoznanie w tym zakresie, nie może być więc rozumiana jako rażące naruszenie prawa - wbrew wywodom skargi.

Przy ocenie okresu po wniesieniu kolejnego pisma przez Wnioskodawcę (z (...) marca 2020 r.), gdzie wytknął on pominięcie części jego żądania, należy mieć na uwadze zbieg z czasem obowiązywania szczególnych regulacji, wprowadzonych ustawą o zapobieganiu COVID-19. Wobec tego także w danym zakresie zwłoki przy załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji nie można zakwalifikować, jako rażące naruszenie prawa. Trafnie wywodził Wnioskodawca, że dla udzielenia informacji nie były niezbędne szczególnie złożone ustalenia, jednak praca zdalna mogła skutkować znacznym przedłużeniem czynności w sprawie. Nie można przy tym podzielić stanowisko organu, jakoby wniosek z (...) marca 2020 r. był nowym, wobec żądania sformułowanego pismem (...) stycznia 2020 r. - trafne są tu wywody Wnioskodawcy.

Skoro w rozpoznawanej sprawie - w kontekście bezczynności organu, gdy chodzi o rozpoznanie wniosku z (...) stycznia 2010 r. w pełnym jego zakresie - nie doszło do rażącego naruszenia prawa, bezzasadne byłoby także wymierzenie organowi grzywny wedle żądania skargi.

Reasumując, na dzień wniesienia skargi, organ pozostawał w bezczynności. Nie zrealizowano bowiem w całości wniosku przez udzielenie stosownej informacji, pomimo upływu terminu zakreślonego art. 13 ust. 2 ustawy o informacji. Bezczynność ta nie miało jednak charakteru rażącego.

W takiej sytuacji istotne znaczenie ma, czy - przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd - organ w istocie zrealizował obowiązek udostępnienia informacji w pełnym zakresie objętym wnioskiem, przy uwzględnieniu, że - generalnie - żądane dokumenty i dane o procesie legislacyjnym podlegają udostępnieniu poprzez publikacje w BIP. Rolą z kolei organu, do którego wpływa odnośny wniosek, jest natomiast jedynie udzielenie stosowna informacji o tym fakcie.

Gdyby żądanie nie zostało zrealizowane w całości powinnością Sądu byłoby zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie żądanie Wnioskodawcy zrealizowano jednak w wymaganym zakresie, kierując pismo z (...) czerwca 2020 r.

Co wynika z wcześniej przywołanych już regulacji ustawy o lobbingu, gdy stosowny projekt aktu normatywnego został zamieszczony w BIP, udostępnianiu tam podlegają również wszelkie dokumenty, dotyczące pracy nad projektem (tak art. 6 in fine). Potwierdza to również treść powołanego przez organ § 52 ust. 1 Regulaminu RM, gdzie wskazano, która strona i jaki serwis są właściwe. W takiej sytuacji wyłącznym źródłem informacji dla Wnioskodawcy, co do kwestii wcześniejszego przebiegu prac nad zmianami w ustawie o Policji i terminów dokonywanych wcześniej czynności są dane zawarte BIP. Organ nie ma natomiast obowiązku przygotowywania odrębnych informacji wedle zapytań i żądań sformułowanych przez osoby zainteresowane, wykraczających poza zakres udostępnianej w BIP - pełnej dokumentacji. Służy to w istocie realizacji wskazanych wcześniej zasad: przejrzystości i równości dostępu do informacji publicznej, co do procesu stanowienia prawa.

Ewentualne uchybienia obowiązkowi zamieszczenia w BIP pełnej dokumentacji prac z procesu legislacyjnego nie mogą być z kolei zwalczane w drodze skargi na bezczynność w udostępnianie informacji na konkretny wniosek.

Wykraczają więc poza granice niniejszej sprawy wywody Wnioskodawcy, jakoby udzielona mu w piśmie z (...) czerwca informacja - a także zawarta w BIP - nie była wyczerpująca a więc zadowalająca. Organ - wyjaśniając, gdzie zamieszczono pełną informację o pracach legislacyjnych nad nowelą - uczynił zadość wymaganiu wskazania, gdzie jest dostępna informacja publiczna. Przesłano też tekst procedowanego uprzednio projektu (opatrzony datą 12 sierpnia 2019 r.), gdy chodzi o żądnie dotyczące prac legislacyjnych przed dniem złożenia wniosku z (...) stycznia 2020 r. O ile Wnioskodawca chciałby uzyskać szersze informacje o procedowaniu nad tym projektem, to zakres możliwości w danym zakresie wyznacza ustawa o lobbingu (gdy chodzi o dokumentację prac, poprzedzających skierowanie projektu do uzgodnień międzyresortowych - patrz uwagi wcześniej).

Nie jest przy tym rolą rozpoznającego skargę na bezczynność Sądu ocena, czy udzielone informacje są zgodne ze stanem rzeczywistym. Stąd nie jest zasadne odnoszenie się do uwag Wnioskodawcy w danym zakresie.

Poza granicami danej sprawy - w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - pozostaje też ocena konkretnych działań Ministra w procesie legislacyjnym w ramach prac nad nowelizacją ustawy o Policji.

Bezzasadny jest też zarzut skargi, gdzie kwestionowano umocowanie funkcjonariusza, udzielającego Wnioskodawcy odpowiedzi w imieniu Ministra. Stosowne upoważnienia dla osoby podpisującej pisma od stycznia do kwietnia 2020 r. znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (dokument datowany 26 stycznia 2018 r.). Sąd nie ma z kolei podstaw dla kwestionowania umocowanie do podpisania pisma z (...) czerwca 2020 r., choć nie załączono stosownego upoważnienia. Dotyczy to bowiem dokumentu sporządzonego po wniesieniu skargi i udzieleniu nań odpowiedzi - w istocie nieobjętego aktami.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji - w myśl art. 200 powyższej ustawy, uwzględniając uiszczony wpis od skargi.

--4

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.