II SAB/Wa 204/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2633330

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2018 r. II SAB/Wa 204/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.).

Sędziowie WSA: Danuta Kania, Janusz Walawski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej

1. zobowiązuje (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. L. z dnia (...) listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) lutego 2018 r. R. L. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność E. Sp. z o.o. z siedzibą w W.; zwanej dalej Spółką w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku, stwierdzenie bezczynności organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że w dniu (...) listopada 2017 r. zwrócił się do Spółki o udostępnienie i przesłanie pocztą elektroniczną informacji publicznej w następującym zakresie:

1) wysokości wynagrodzeń brutto i netto za miesiąc październik 2017 r. wszystkich członków zarządu, w tym samego prezesa zarządu oraz wszystkich członków rady nadzorczej, z wyszczególnieniem dodatków za pełnione funkcje w Spółce;

2) czy w okresie od (...) września 2017 r. do (...) października 2017 r. Spółka zamawiała usługi lub towary, które nie wymagały zastosowania procedur związanych z koniecznością ogłoszenia przetargu na podstawie przepisów wynikających z ustawy - Prawo zamówień publicznych,

3) wskazanie z pełnej nazwy wszystkich podmiotów, od których w okresie od (...) września 2017 r.

do (...) października 2017 r. Spółka zamawiała usługi lub towary, które nie wymagały zastosowania procedur związanych z koniecznością ogłoszenia przetargu na podstawie przepisów wynikających z ustawy - Prawo zamówień publicznych.

Skarżący podkreślił, że nie otrzymał od Spółki żądanej informacji publicznej, ani żadnej odpowiedzi w zakresie przedmiotowego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego. Wskazała, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem, jako spółka prawa handlowego nie należy do kręgu podmiotów władzy publicznej ani innych podmiotów wykonujących władzę publiczną zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.); zwanej dalej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy u.d.i.p., która określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. W świetle przepisu art. 2 u.d.i.p. każdemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do dostępu do informacji publicznej. W art. 4 u.d.i.p. wskazano zaś podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o umorzeniu postępowania lub odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej, czy też nie poinformuje wnioskodawcy pismem, że żądane przez niego informację nie są informacją publiczną w świetle zapisów u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną, czy też niezawinioną bezczynnością organu. Istotne bowiem jest to czy organ pozostawał bezczynny w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Aby zatem dokonać oceny, czy skarga jest zasadna, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Sąd ocenia prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Skarga złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, bowiem będąca adresatem wniosku Spółka pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia (...) listopada 2017 r.

Podkreślić należy, że u.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy do rozpoznawanej sprawy. Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy należy wskazać na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W ocenie Sądu wbrew twierdzeniu Spółki zawartym w odpowiedzi na skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy Spółka jest podmiotem utworzonym z mienia państwowej osoby prawnej, jaką była Agencja Rynku Rolnego, która następnie została zniesiona z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 624, z późn. zm.). Z dniem 1 września 2017 r. został utworzony Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, z który z mocy prawa wstąpił z tym dniem w ogół praw i obowiązków znoszonej Agencji Rynku Rolnego, z wyjątkiem praw i obowiązków, w które wstąpiła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 2 powołanej ustawy).

Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR), jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 623, z późn. zm.), jest państwową osobą prawną będącą agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.), która może posiadać, obejmować lub nabywać akcje lub udziały w spółkach (art. 17 zd. 1 ustawy o KOWR). Zatem w myśl art. 18 ustawy o finansach publicznych, realizuje zadania państwa. Z kolei w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2259, z późn. zm.), KOWR będący państwową osobą prawną jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną utworzoną w drodze ustawy w celu realizacji zadań publicznych. Należy zatem przyjąć, ze mienie państwowej osoby prawnej (ARR a obecnie KOWR), przekazane Spółce E., pozostaje mieniem państwowym, które jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, służy wykonywaniu zadań publicznych.

Poza sporem pozostaje w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że w Spółce E. całość udziałów posiada KOWR. W konsekwencji Spółka, będąca adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako dysponująca majątkiem publicznym oraz wykonująca zadania publiczne, jest w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

Odnośnie zakresu przedmiotowego ustawy należy wskazać, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym". Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy (w:) K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża zatem ogólną zasadę jawności o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl.).Zasadniczo chodzi więc o wiadomości (fakty, dane, treści dokumentów) służące realizowaniu zadań publicznych przez podmiot zobowiązany, wytworzone lub odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacja, aby posiadała walor informacji publicznej, musi wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu, ze stanem określonych zjawisk na dzień jej udzielenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn., akt II OSK 1774/10, publ.j.w.).

W świetle powyższego uznać zatem należy, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia (...) listopada 2017 r. - posiadają przymiot informacji publicznej.

W ocenie Sądu informacja dotycząca:

1) wysokości wynagrodzeń brutto i netto za miesiąc październik 2017 r. wszystkich członków zarządu, w tym samego prezesa zarządu oraz wszystkich członków rady nadzorczej, z wyszczególnieniem dodatków za pełnione funkcje w Spółce;

2) czy w okresie od (...) września 2017 r. do (...) października 2017 r. Spółka zamawiała usługi lub towary, które nie wymagały zastosowania procedur związanych z koniecznością ogłoszenia przetargu na podstawie przepisów wynikających z ustawy - Prawo zamówień publicznych;

3) wskazania z pełnej nazwy wszystkich podmiotów, od których w okresie od (...) września 2017 r.

do (...) października 2017 r. Spółka zamawiała usługi lub towary, które nie wymagały zastosowania procedur związanych z koniecznością ogłoszenia przetargu na podstawie przepisów wynikających z ustawy - Prawo zamówień publicznych, niewątpliwie odnoszą się do publicznej sfery działania tego podmiotu.

W świetle powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p. Zaznaczenia przy tym wymaga, że udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może w istocie podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta jak już wyżej podkreślono - stosownie do treści art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p. - powinna przyjąć jednak procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie, a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych dokumentów.

Reasumując Sąd stwierdza, że skarżący nie otrzymał w przedmiocie objętym skargą informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej we wniosku z dnia (...) listopada 2017 r. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Z tych względów należało uznać, że Spółka pozostaje w bezczynności.

Stwierdzona bezczynność Spółki nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Oceniając tę okoliczność Sąd miał na uwadze, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. Bezczynność wynikała bowiem z błędnego przeświadczenia, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co nie może być poczytywane za kwalifikowaną postać bezczynności.

Rozpatrując sprawę Spółka będzie zobowiązana uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane w u.d.i.p.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia (...) listopada 2017 r., na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.