II SAB/Wa 112/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3011776

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2018 r. II SAB/Wa 112/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Kube.

Sędziowie WSA: Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji (...) z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie rozpatrzenia punktu 3 wniosku z dnia (...) sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej

1. zobowiązuje Ministra Cyfryzacji do rozpatrzenia punktu 3 wniosku Fundacji (...) z siedzibą w W. z dnia (...) sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądza od Ministra Cyfryzacji na rzecz Fundacji (...) z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Fundacja (...) (...) sierpnia 2017 r. zwróciła się drogą elektroniczną do Ministra (...) (dalej: Minister) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej funkcjonowania prowadzonej przez Ministra centralnej ewidencji wydanych i unieważnionych dokumentów paszportowych (dalej: centralna ewidencja), a także dostępu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do centralnej ewidencji (załącznik nr 1). W dniu (...) sierpnia 2017 r. Ministerstwo przesłało na skrzynkę Fundacji pismo, w którym udzieliło odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku (załącznik nr 2).

W związku z otrzymaną odpowiedzią, Fundacja (...) sierpnia 2017 r. przesłała drogą elektroniczną kolejny wniosek (którego dotyczy niniejsze postępowanie) o udostępnienie informacji publicznej (załącznik nr 3), który zawierał m.in. pytanie nr 3 o następującej treści: np. Ile razy w latach 2016-2017 - z podziałem na poszczególne miesiące - system teleinformatyczny, w którym prowadzona jest centralna ewidencja wydanych i unieważnionych dokumentów paszportowych, zarejestrował - zgodnie z § 17 rozporządzenia (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 lutego 2010 r. w sprawie ewidencji paszportowych i centralnej ewidencji) - zapytania o dane skierowane przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego?

Minister w piśmie z (...) września 2017 r. poinformował, że zapytania kierowane przez ABW do centralnej ewidencji są przechowywane w logach systemu, a informacje z logów nie są informacją publiczną, o czym przesądza ustawa o ochronie danych osobowych, zgodnie z która taka informacja przysługuje każdej osobie, której ona dotyczy (załącznik nr 4). W odpowiedzi przesłanej (...) września 2017 r. Fundacja (...) wyjaśniła, że wnioskowana informacja nie dotyczyła uprawnień jednostek do uzyskania informacji na temat przetwarzania dotyczących ich danych zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, ale ogólnej liczby zapytań złożonych przez ABW w systemie, w którym prowadzona jest centralna ewidencja (załącznik nr 5). Minister następnie trzykrotnie przedłużał termin odpowiedzi na wniosek (załączniki nr 6, 7 i 8).

Pismem z (...) listopada 2017 r. Minister ponownie stwierdził, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (załącznik nr 9). Wskazał, że zapytania kierowane przez ABW do centralnej ewidencji "są przechowywane w logach systemu". Odpowiedź na pytanie dotyczące liczby zapytań o dane sprowadza się więc - zdaniem Ministra - do przekazania wykazu logowań ABW w systemie, co nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym nie podlega udostępnieniu.

Dnia (...) grudnia 2017 r. Fundacja przesłała ponaglenie, w którym wezwała Ministra do załatwienia sprawy i udostępnienia Fundacji wnioskowanej informacji publicznej (załącznik nr 10) w piśmie z (...) grudnia 2017 r.

Minister podtrzymał swoje stanowisko.

FUNDACJA (...) wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania nr 3 zawartego we wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej z dnia (...) sierpnia 2017 r.

Fundacja (...) zarzuciła organowi naruszenie art. 61 Konstytucji, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 udip poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacja objęta pytaniem nr 3 z wniosku Fundacji (...) z 31 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej nie jest informacją publiczną i tym samym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

W związku z powyższym, Fundacja (...) wniosła o:

1. stwierdzenie, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności.

3. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

5. zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest w szczególności - zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 udip - informacja o zasadach funkcjonowania władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Z kolei zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej.

Minister, twierdząc, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, argumentował, że wykaz logowań ABW do systemu, w którym prowadzona jest centralna ewidencja, ma charakter wyłącznie informacji technicznej, w związku z czym nie podlega udostępnieniu. Tymczasem Fundacja we wniosku nie określiła, że żądana informacja ma zostać udostępniona właśnie w postaci wykazu logowań ABW do systemu - przedmiotem wniosku było nie tyle sprawdzenie kto i o której godzinie logował się do systemu, ale uzyskanie wiedzy o tym, z jaką intensywnością ABW korzysta ze swoich uprawnień.

W ocenie strony skarżącej argument Ministerstwa, zgodnie z którym wykaz logowań nie zawiera żadnych informacji, które wskazywałyby na to, w jaki sposób zasoby zgromadzone w ewidencji były następnie wykorzystane przy załatwianiu spraw, jest nietrafiony. Zgodnie bowiem z § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 lutego 2010 r. w sprawie ewidencji paszportowych i centralnej ewidencji (Dz. U. z 2010 r. poz. 26 nr 131), centralna ewidencja rejestruje zapytania o dane wraz z informacją o czasie i podmiocie, który wystąpił z zapytaniem. Oznacza to, że administrator systemu - Minister Cyfryzacji - powinien posiadać i udostępnić Fundacji nie tyle wykaz logowań, co informacje o zapytaniach o dane.

W odpowiedzi na argument Ministra, zgodnie z którym wnioskowana informacja ma charakter wyłącznie techniczny zauważono, że - zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - sam fakt, że dana informacja ma na pierwszy rzut oka charakter techniczny nie oznacza, że nie może ona zostać uznana za informację publiczną w rozumieniu udip. NSA wskazał bowiem, że "samo wytwarzanie danych w procesie zautomatyzowanym (np. przez tworzenie plików dziennika logowań) nie przesądza jeszcze samo przez się, iż mamy do czynienia z informacją techniczną, nie mającą cech informacji publicznej. Pomocne przy ocenie tego rodzaju żądania może być funkcjonalne spojrzenie na żądaną informację. W jednym bowiem przypadku dane tworzone automatycznie będą miały bez wątpienia cechy informacji technicznej np. gdy zapytanie będzie dotyczyć samego procesu gromadzenia danych przez konkretne narzędzie (w jaki sposób to następuje). W innym przypadku zapytanie może dotyczyć danych co prawda wytwarzanych automatycznie, jednakże dotyczących już sfery działalności publicznej organu".

Skarżąca wyjaśniła również, że informacja o liczbie zapytań w systemie nie ma na celu wskazania wyłącznie technicznych zasad i procesów gromadzenia danych przez system czy też narzędzi wykonywania działań przez organ, ale dotyczy działalności publicznej ABW. Zadaniem ABW jest m.in. rozpoznawanie i ściganie poważnych przestępstw, jak również uzyskiwanie i analizowanie informacji mogących mieć istotne znaczenie dla ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego. W celu realizacji tych zadań ABW może występować o udostępnienie danych osobowych do administratorów zbiorów danych osobowych, w tym danych zgromadzonych w centralnej ewidencji prowadzonej przez Ministra Cyfryzacji. Innymi słowy, informacja o liczbie zapytań skierowanych do rejestru przez ABW stanowi informację o realizacji zadań ustawowych organu, a tym samym nie ma charakteru wyłącznie technicznego.

Istotą wnioskowanej informacji jest to, że wykonywanie zadań publicznych przez ABW w postaci uzyskiwania dostępu do danych osób zgromadzonych w centralnej ewidencji odbywa się w drodze zdalnego, bezpośredniego dostępu do ewidencji wyłącznie z tego powodu, że taką możliwość dopuszcza ustawa o dokumentach paszportowych. Gdyby pozyskiwanie danych przez ABW odbywało się inną drogą, np. w trybie wnioskowym, pisemnym, wówczas informacja o tym, ile razy ABW wystąpiła z takim wnioskiem, niewątpliwie zostałaby uznana za informację publiczną, ponieważ dotyczy wprost działalności organu i realizacji jego ustawowych uprawnień. Ponieważ jednak sposób sięgania po dane osób zgromadzone w centralnej ewidencji został ukształtowany tak, że ABW może zapoznać się z tymi danymi w trybie pełnej teletransmisji, to w konsekwencji korzystanie przez ten organ ze środków technicznych przewidzianych w systemie teleinformatycznym centralnej ewidencji jest de facto równoznaczne z realizacją przez ABW kompetencji ustawowych, objętych prawem do informacji. Nawet jeśli wnioskowana informacja sprowadza się do udostępnienia wykazu logowań, to w przeciwieństwie do wykazu logowań do systemu ePUAP, której to informacji dotyczył cytowany przez Ministra w piśmie z (...) listopada 2017 r. wyrok, informacja o logowaniach funkcjonariuszy ABW do systemu, w którym prowadzona jest centralna ewidencja, nie ma służebnego charakteru względem realizacji ustawowych obowiązków. Wręcz przeciwnie - jak wskazano powyżej, informacja ta jest równoznaczna z realizacją ustawowych obowiązków organu i nie ma wyłącznie charakteru technicznego. O informacji czysto technicznej mogłaby być mowa, gdyby to ABW była administratorem systemu i logowała się do niego w celu jego obsługi technicznej. Tymczasem uzyskiwanie dostępu do systemu prowadzonego w sensie technicznym przez inny organ (Ministra Cyfryzacji) pozwala dowiedzieć się, w jakim stopniu ABW korzysta ze swoich uprawnień, realizując tym samym cel udip, jakim jest umożliwienie zainteresowanym obywatelom pozyskania informacji o "stanie spraw publicznych".

Ponadto Fundacja (...) zwróciła uwagę, iż jawność niektórych informacji dotyczących działania służb specjalnych stanowi element społecznej kontroli nad funkcjonowaniem służb, które nie powinny być spod takiej kontroli wyłączone, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 2012 r. - zwrócił uwagę, że "z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego oraz społeczeństwa obywatelskiego niezwykle istotne jest to, aby działalność służb specjalnych, w tym Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań czy też stosowanych w nich metod operacyjnych"

Jak wynika z powyższych rozważań, w ocenie skarżącej wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej, w związku z czym Minister pozostaje w stanie bezczynności, tym samym naruszając prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy odpowiedź udzielona stronie w dniu (...) listopada 2017 r. zwolniła organ z zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony.

W ocenie Tut. Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Treść odpowiedzi organu z dnia (...) listopada 2017 r. świadczy niezbicie o tym, że adresat pytania w sposób niepoprawny odczytał żądanie wnioskodawcy stwierdzając, że wniosek "stanowi zatem zapytanie o wykaz logowań w systemie".

Nie wymaga zaś dowodu okoliczność, iż wykaz logowań o jakim pisze organ, obejmuje wszystkie logowania w oznaczonym okresie, dokonywane przez różne podmioty. Wykaz taki obejmować by musiał także oznaczenie dokładnych dat a nawet godzin każdego logowania.

Analiza treści pkt 3 wniosku prowadzi zaś do konkluzji, że wolą wnioskodawcy nie było uzyskanie tak szerokiej informacji. Strona inicjująca postępowanie nie domagała się wykazu wszystkich logowań ani nawet wykazu logowań wskazanego we wniosku podmiotu. Wniosek nie obejmował bowiem żądania udostępnienia danych takich jak dokładne daty i godziny logowań konkretnego podmiotu. Wolą wnioskodawcy, sformułowaną w sposób czytelny i jasny było uzyskanie wyłącznie odpowiedzi obejmującej zbiorczą liczbę logowań dokonanych przez dany podmiot w ściśle oznaczonym czasie. Do takiego żądania, pytany organ nie doniósł się zaś w swojej odpowiedzi z dnia (...) listopada 2017 r. Tym samym więc uznać należało, że popadł w bezczynność w rozpatrzeniu tej części wniosku.

Na marginesie dodać należało, iż nie budziło wątpliwości Tut. Sądu to, że informacja o liczbie zapytań kierowanych do organu przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego stanowi informację o charakterze publicznym. Niespornym w sprawie pozostaje to, że pytania takie ABW zadawało, realizując swoje ustawowe zadania. Zadaniem ABW jest przecież m.in. rozpoznawanie i ściganie poważnych przestępstw, jak również uzyskiwanie i analizowanie informacji mogących mieć istotne znaczenie dla ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego. W celu realizacji tych zadań ABW może zaś występować o udostępnienie danych osobowych do administratorów zbiorów danych osobowych, w tym danych zgromadzonych w centralnej ewidencji prowadzonej przez Ministra Cyfryzacji.

Okolicznością niesporną było także to, ze pytany organ-jako organ władzy państwowe j-należy do katalogu podmiotów zobowiązanych, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielania informacji publicznej.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm).

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy tut. Sąd uznał, ze bezczynność organu nie jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) gdyż nie była spowodowana złą wolą organu czy chęcią pozbawienia wnioskodawcy jego konstytucyjnych uprawnień.

O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.