Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1830741

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 23 października 2014 r.
II SAB/Sz 56/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski.

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Marzena Iwankiewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi L. G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia

I.

zobowiązuje Wójta Gminy do wydania na rzecz skarżącej L. G. decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu małej elektrowni wodnej przy istniejącym jazie (...), gmina w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

II.

stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

III.

stwierdza prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa,

IV.

wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie (...) ((...)) złotych,

V.

zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej L. G. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek L. G., opatrzony datą (...) r., o wydanie decyzji środowiskowej dotyczącej uruchomienia Małej Elektrowni Wodnej przy istniejącym jazie na rzece (...) w miejscowości (...) o przewidywanej mocy nominalnej 36 kW.

Wójt Gminy podał do publicznej wiadomości zawiadomienie z dnia (...) r. o wszczęciu postępowania w sprawie z ww. wniosku i wystąpieniu do organów uzgadniających.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii sanitarnej z dnia (...) r. wskazał, że przedsięwzięcie nie wymaga opracowania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaopiniował w dniu (...) r. pozytywnie potrzebę sporządzenia raportu.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia (...) r. Wójt Gminy stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko, określając zakres raportu.

W dniu (...) r. L. G. przedłożyła 3 egzemplarze Raportu oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia, opracowanego przez A. G. w (...) r.

Po wpłynięciu do urzędu gminy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) r. o odmowie uzgodnienia realizacji ww. przedsięwzięcia oraz aneksu do Raportu o oddziaływaniu na środowisko, Wójt Gminy wydał w dniu (...) r. decyzję, w której odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu małej elektrowni wodnej przy istniejącym jazie w k.m. 1+760 na rzece (...) w miejscowości (...), gm.

Powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu (...) r. uchyliło, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Obwieszczeniem z dnia (...) r. Wójt Gminy podał do publicznej wiadomości ogłoszenie o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko. Następnie w dniach: (...) r. oraz (...) r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiskowa o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, zaś w dniu (...) r. wezwał L. G. do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i przedłożenia posiadanych materiałów dotyczących planowanej inwestycji.

Następnie wpłynęły do urzędu opinia sanitarna oraz wezwanie od Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska, w związku z którym, Wójt zobowiązał L. G. do przedłożenia uzupełnienia raportu w określonym przez organ ochrony środowiska zakresie. Na powyższe wezwanie wnioskodawczyni odpowiedziała pismem z dnia (...) r.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu (...) r. odmówił uzgodnienia realizacji ww. przedsięwzięcia, przesyłając organowi I instancji wraz z postanowieniem uzupełnienie dokumentacji do Raport o oddziaływaniu na środowisko z (...) r.

Postanowieniem z dnia (...) r. Wójt Gminy przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia (...) r. Natomiast po zawiadomieniu stron o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, decyzją z dnia (...) r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

L. G. od powyższej decyzji złożyła odwołanie, po rozpoznaniu którego organ II instancji w dniu (...) r. uchylił zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym wszczęciu postępowania, zawiadomieniem z dnia (...) r., organ I instancji wystąpił po raz kolejny o opinie i uzgodnienia do odpowiednich organów.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu (...) r. pozytywną opinię sanitarną, z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu (...) r. wyraził stanowisko, że dla przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Następnie organ, po otrzymaniu informacji od Towarzystwo A. o wykonaniu przez inwestora robót budowalnych polegających na odbudowaniu progu wodnego na rzece (...), zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej i do Starostwa Powiatowego o wyrażenia stanowiska w tej kwestii, zaś do L. G. - o przedłożenie opisu aktualnego stanu technicznego w jakim znajduje się przedmiotowa inwestycja, że wskazaniem wykonanych przez inwestora robót ziemnych i budowalnych. Na powyższe zobowiązanie strona odpowiedziała pismem z dnia (...) r.

Wcześniej, tj. w dniu (...) r. L. G. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Wójta Gminy, zażalenie za niezałatwienie sprawy w terminie.

Postanowieniem z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie L. G. za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia (...) r.

Po zwrocie akt, Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska oraz Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska przekazała do organu gminy informacje w sprawie.

Pismem z dnia (...) r. L. i A. G., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, wnosząc o: 1) zobowiązanie ww. organu do wykonania postanowienia Kolegium z dnia (...) r., 2) wymierzenie organowi grzywny oraz 3) zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że pomimo wyznaczenia przez organ odwoławczy terminu do załatwienia sprawy do dnia r., Wójt Gminy nawet nie próbował zakończyć postępowania. Zamiast tego zawiadamiał instytucję państwowe o rzekomo popełnionych przez nich przestępstwach budowalnych, czy środowiskowych. Zaznaczyli, że decyzje odmowne Wójta były już dwukrotnie uchylane przez organ odwoławczy, zaś w ich odczuciu wszystkie działania Wójta mają doprowadzić do "ich ukarania i zniszczenia".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, albo ewentualnie o oddalenie. Opisując dalszy przebieg postępowania wskazał, że w dniu (...) r. wystosował do wnioskodawczyni wezwanie o przedłożenie, w terminie 30 dni, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowanego zgodnie z określonymi w wezwaniu wytycznymi. Zwrócił się do także do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o udostępnienie kopii protokołu sporządzonego w trakcie wizji terenowej, która odbyła się w dniu (...) r. oraz do Komendy Powiatowej Policji o udzielenie informacji w sprawie wyjaśnienia niezgodnych z przepisami prawa działań inwestora. Z kolei L. G. przedłożyła w dniu (...) r. prośbę o wydłużenie terminu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko do dnia (...) r., do której to przychylono się, informując o powyższym stronę pismem z dnia (...) r. Poza tym w dniu (...) r. wystąpiono do Starostwa Powiatowego (...) o udostępnienie kopii zgłoszenia A. G. z załącznikami oraz kompletnych akt sprawy w przedmiocie zamiaru wykonania robót remontowych jazu, zlokalizowanego na rzece (...).

Organ wyjaśnił, że postępowanie nadal jest w toku ze względu na jego zawiłość i złożoność. Podkreślił, że występował do instytucji zewnętrznych o opinie w zakresie stanu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwagi na konieczność zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Poza tym wezwał również inwestora o przedłożeniu raportu o odziaływaniu na środowisko, wyznaczając termin, pomimo to do dnia dzisiejszego strona nie przedłożyła wymaganych dokumentów.

Co więcej, strona w toku postępowania administracyjnego odmówiła pismem z dnia (...) r. honorowania kierowanych do niej wezwań w zakresie przedłożenia uzupełnień i wyjaśnień niezbędnych do zajęcia przez organ stanowiska w sprawie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia (...) r. Sąd odrzucił skargę A. G. z uwagi na niewyczerpanie przez niego środków zaskarżenia, tj. niezłożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

W dniu (...) r. wpłynęło do Sądu postanowienie Wójta Gminy o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację dla przedsięwzięcia pn. "Uruchomienie małej elektrowni wodnej przy istniejącym jazie w k.m. 1+760 m na rzece (...) w miejscowości (...), gmina " do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę ujednoliconej wersji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W motywach rozstrzygnięcia, organ wskazał, że ze względu na wielokrotne uzupełnienia treści raportu, wezwał L. G. w dniu (...) r. do przekazania ujednoliconej wersji raportu uwzględniającej wszystkie przedłożone w toku postępowania materiały, w odpowiedzi na co strona zwróciła się o zawieszenie postępowania.

Sąd zarządzeniem z dnia (...) r. zobowiązał skarżącą L. G. do złożenia oświadczenia, czy wobec ww. postanowienia, cofa wniesioną skargę, czy nadal ją podtrzymuje w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania pod rygorem przyjęcia, że skargę podtrzymuje. Pismo stanowiące wykonanie powyższego zarządzenia zostało doręczone stronie w dniu (...) r., jednakże wezwana nie udzieliła na nie odpowiedzi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a.

Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca L. G. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia (...) r. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organu wyższego stopnia w stosunku do Wójta Gminy). Skarżąca wskazywała, że Kolegium decyzją z dnia (...) r. uchyliło, na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Wójta Gminy, decyzję tego organu i do dnia wniesienia zażalenia, czyli od 6 miesięcy sprawie nie nadano biegu.

Jakkolwiek w zażaleniu skarżącą podkreśla fakt niewydania decyzji przez organ, to wniesione zażalenie wypełnia te z formalny warunek dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. IIOSK 925/13- dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) r. uznając zażalenie L. G. za uzasadnione wyznaczyło Wójtowi Gminy dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia (...) r.

Z akt administracyjnych sprawy przedłożonych Sądowi wynika, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia w związku z wnioskiem skarżącej złożonym dnia (...) r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu elektrowni wodnej przy istniejącym jazie na rzece (...), pomimo uprzednio dwukrotnie wydanych przez Kolegium decyzji kasacyjnych z dnia (...) r. Organ odwoławczy w postanowieniu wydanym na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. wskazywał, że pomimo jasno sprecyzowanych w decyzjach kasacyjnych wytycznych dla organu I instancji, organ ten nie tylko ich nie wykonał ale przez cztery miesiące nie wykonywał żadnych działań w rozpatrywanej sprawie.

W dniu (...) r. L. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy. Skarga została wniesiona przez skarżącą bezpośrednio do Sądu w dniu (...) r.,. a następnie przekazana organowi w dniu 27 grudnia 2013 r. wraz ze zobowiązaniem przekazania jej Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Wójt skargę przekazał dopiero w dniu (...) r.

Już po przekazaniu skargi organowi, pismem z dnia (...) r. Wójt Gminy zobowiązał skarżącą do przedłożenia, w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, raportu oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko. Termin ten, na wniosek L. G., został przedłużony do dnia (...) r.

W dniu (...) r. do Sądu wpłynął odpis postanowienia Wójta Gminy z dnia (...) r. o zawieszeniu - na wniosek strony-postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dotyczącego uruchomienia Małej Elektrowni Wodnej przy istniejącym jazie na rzece (...) w miejscowości (...) o przewidywanej mocy nominalnej 36 kW. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynikało, że z wnioskiem o zawieszenie wystąpiła L. G., albowiem Wójt w dniu (...) r. wezwał skarżącą do przedłożenia ujednoliconej wersji raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko uwzględniającej wszystkie przedłożone w toku postępowania materiały.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego, to po pierwsze - brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz po drugie - upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1-5 k.p.a. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż wciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z akt sprawy wynika, na która to okoliczność Sąd już wyżej zwrócił uwagę, że Kolegium zobowiązało Wójta Gminy do załatwienia sprawy, w której wydało decyzję kasacyjną w dniu (...) (prawdopodobnie miało na myśli (...)) (...) r. Wójt nie tylko nie wydał decyzji we wskazanym terminie, ale podjął istotne dla sprawy czynności dopiero (...) r., by zawiesić (...) r. postępowanie w związku z tym, że na stronę nałożono obowiązek przedłożenia ujednoliconej wersji raportu oddziaływania na środowisko a strona z tego obowiązku w wyznaczonym przez organ terminie nie jest w stanie się wywiązać.

W ocenie Sądu, jakkolwiek w tym postepowaniu nie jest dokonywana ocena legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, to jednak nie można pominąć tego rozstrzygnięcia przy ocenie bezczynności organu.

Podkreślić należy, że organ nie tylko nie wydał decyzji w terminie wskazanym przez Kolegium ale również nakładał na stronę obowiązki, których nakładać nie powinien. Żaden przepis prawa nie daje podstaw do nałożenia na stronę przez organ w postepowaniu o środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia obowiązku przedłożenia ujednoliconej wersji raportu oddziaływania na środowisko i innych dokumentów złożonych w tym postępowaniu. Skoro skarżąca została wezwana do przedłożenia takiego raportu, który następnie był przez nią uzupełniany, to rzeczą organu jest ocena zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie decyzji w sprawie. Zawieszenie postępowania tylko z tego powodu, że strona ma wyręczyć organ w wykonywaniu jego obowiązków, nie chroni tego organu przed zarzutem bezczynności i nadmiernie przedłużonym okresem oczekiwania na załatwienie sprawy. Organ powinien podjąć postępowanie i w oparciu o złożone przez skarżącą dokumenty, po uprzedniej ich ocenie, wydać decyzję w sprawie.

Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny.

Przechodząc do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie. Taka sytuacja również w tej sprawie nie zaistniała. Dodatkowo o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa świadczy zignorowanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Kolegium.

W ocenie Sądu, zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania, którego zasadność uznał skład orzekający w niniejszej sprawie zgodzić się należy, z definicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, który określił stwierdził, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie NSA z 21.12. 2010 r., II GPP 5/10, Lex nr 753418; wyrok NSA z 7 listopada 2013 r., II OSK 1852/12).

Jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy też ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Jednocześnie "w wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych". Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 10 i n., dalej J. P. Tarno, Bezczynność).

W doktrynie zwraca się uwagę na to, że pojęcie "przewlekłości postępowania" jest zwrotem prawnie niedookreślonym, którego znaczenie na gruncie k.p.a. budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Z. Kmieciaka "przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony «przedłuża» termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego" (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6/33). Obok wskazanych wyżej czynności pozorujących prowadzenie postępowania, zarzut taki można postawić, jeżeli organ, choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej niezwłocznie, mimo że jej załatwienie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (naruszenie normy zawartej w art. 35 § 2 k.p.a.), albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca, mimo że sprawa nie jest szczególnie skomplikowana (naruszenie normy zawartej w art. 35 § 3 k.p.a.).

Przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (wyrok NSA z 5.7. 2012 r., II OSK 1031/12; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 44-45 uw. 38). Z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej) albo c) mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego. W toku postępowania podejmowane są czynności procesowe zbędne, tzn. takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia przez wydanie decyzji w sprawie. Trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnia obie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowanych czynnościach procesowych wymaganych potrzebami sprawy po czym pogrąża się w bezczynności lub na odwrót (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73-75). Wśród różnorodnych postaci zjawiskowych przewlekłości w doktrynie wskazuje się w szczególności: niepodjęcie czynności niezbędnej do rozpoznania i załatwienia sprawy, np. stwierdzenia swej niewłaściwości w sprawie i nieprzekazanie jej organowi właściwemu stosownie do art. 65 § 1 k.p.a.; podjęcie czynności zbędnej, nawet jeżeli ma ona postać postanowienia, np. wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania mimo braku przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a; niezastosowanie się do wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, towarzyszących decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a); niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (art. 153 p.p.s.a.; J. P. Tarno, Bezczynność s. 11-12, pkt 2.2).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (wyrok NSA z 26. 10.2012 r., II OSK 1956/12, Lex nr 1233717).

W rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, że postępowanie z wniosku L. G. zostało wszczęte w dniu (...) r. i do dnia wniesienia skargi, czyli po upływie 5 lat i dwóch miesięcy nie zostało zakończone. Organ wprawdzie podejmuje czynności w sprawie, jednakże nie są one efektywne i nie zmierzają do końcowego załatwienia sprawy. Przedmiot postępowania jest konkretnie zdefiniowany i dotyczy wydania decyzji środowiskowej dotyczącej uruchomienia Małej Elektrowni Wodnej przy istniejącym jazie na rzece (...) w miejscowości (...) o przewidywanej mocy nominalnej 36 kW.

Wójt Gminy, pomimo dwukrotnie wydanej decyzji kasacyjnej w sprawie, dokładnie precyzującej obowiązki dla organu I instancji oraz postanowienia Kolegium o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, nie skoncentrował się jak tego wymagałoby toczące się postępowanie na załatwieniu wniosku skarżącej, opieszale wykonuje czynności procesowe, przerzuca obowiązki organu na stronę. Za to inicjuje, bez wyraźnej potrzeby, na co wskazują wydane rozstrzygnięcia-inne postępowania wiążące się z przedsięwzięciem skarżącej (postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, Starostą Powiatowym).

Argumenty Wójta Gminy, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, nie tylko nie stanowią usprawiedliwienia dla opieszałego działania organu ale wskazują na lekceważące podejście do obowiązujących terminów w postępowaniu administracyjnym oraz brak determinacji w załatwieniu sprawy. Nawet zawiłość postępowania, chociaż trudno się z tym argumentem zgodzić, nie usprawiedliwia ponad 5.letniego prowadzenia postępowania administracyjnego nie zakończonego końcowym rozstrzygnięciem.

O wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2013 r. i w drugim półroczu 2013 r. (M. P. z dnia 27 lutego 2014 r. poz. 158) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2013 r. wyniosło 3.191,93 zł, a w drugim półroczu 2013 r. wyniosło 3.278,14 zł.

Należy tutaj zwrócić uwagę, że wysokość grzywny Sąd miarkował, uwzględniając długość pozostawania w bezczynności, brak jakichkolwiek wyjaśnień zwłoki w toku postępowania, kontynuowanie postępowania dopiero na skutek wniesienia skargi do sądu oraz, że do wniesienia skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne zasłaniając się niczym nie uzasadnionym zawieszeniem postępowania.

W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie piątym sentencji wyroku oparto o przepis art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.