Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1788102

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 10 lipca 2015 r.
II SAB/Sz 44/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Gebel.

Sędziowie: WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. B., J. B., B. S., B. B., A. B. na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie wykonania uchwały w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Międzyzdroje w latach 2010-2014 oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska w M. działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, podjęła w dniu 26 sierpnia 2010 r. uchwałę nr LVII/589/2010 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Międzyzdroje w latach 2010-2014.

A.B., J.B., B.S., B.B. i A.B. pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. wezwali Burmistrza Miasta M. do wykonania powyższej uchwały w zakresie § 4 pkt c w części, w której przewidziano w roku 2012 do rozbiórki lub przesiedlenia budynek komunalny położony przy ul. Gryfa Pomorskiego 27.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ w piśmie z dnia 28 stycznia 2015 r. wyjaśnił skarżącym, iż nie dopuścił się naruszenia prawa przez niewykonanie wskazanej uchwały.

A.B., J.B., B.S., B.B. i A.B. pismem z dnia 4 marca 2015 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Burmistrza Miasta M. w zakresie wykonania uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr LVII/589/2010 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Międzyzdroje w latach 2010-2014.

Skarżący wnieśli o nakazanie Wojewodzie Z. wykonania przez Burmistrza Miasta M. przedmiotowej uchwały w części § 4 pkt c odnośnie lokali nr 2, 3, 4 w budynku komunalnym położonym przy ul. Gryfa Pomorskiego 27, poprzez przesiedlenie ich najemców oraz zapewnienie lokali zamiennych na koszt i ryzyko gminy M.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, iż są najemcami trzech z pięciu lokali mieszkalnych znajdujących się w pochodzącym z początku XX wieku budynku mieszkalnym Gminy M. położonym przy ul. (...). Wskazali, iż zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) lokatorowi używającemu lokalu, który wymaga opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku przysługuje prawo do lokalu zamiennego, przy czym obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na właścicielu budynku. Skarżący powołali się na pismo z dnia 14 grudnia 2010 r. w którym Zastępca Burmistrza wskazał, że cyt.: "Zgodnie z obowiązującą uchwałą Nr 589/2010 Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego planu zagospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Międzyzdroje w latach 2010-2014, ze względu na zły stan techniczny przewiduje się przeznaczyć do rozbiórki lub przesiedlenia budynek przy ul. Gryfa Pomorskiego 27 w Międzyzdrojach. W związku z powyższym do roku 2012 powinniśmy zapewnić Państwu lokal zamienny. Z chwilą pozyskania odpowiedniego mieszkania przedstawimy propozycje zawarcia umowy najmu na piśmie".

Pomimo złożonych zapewnień Burmistrz nie podjął jednak żadnych konkretnych działań mających na celu wykonanie przedmiotowej uchwały. W konsekwencji skarżący w dalszym ciągu mieszkają w budynku, którego fatalny stan techniczny od 2008 r. był przedmiotem licznych postępowań i opinii. W ocenie skarżących, przeprowadzane przez Miasto prace remontowe przedmiotowego budynku są całkowicie nieopłacalne i narażają gminę na nieuzasadnione koszty, albowiem nie doprowadzają do poprawy stanu technicznego budynku w stopniu umożliwiającym jego użytkowanie.

Skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem wójta jest wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, uchwalany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Powzięcie tej uchwały jest nakazane przepisami prawa, albowiem w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek jego uchwalenia.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2) oraz wykonuje zadania określone w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (ust. 3). Ustawodawca wskazał, iż jedynymi przesłankami uprawniającymi do ubiegania się o uzyskanie mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy, są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Burmistrz Międzyzdrojów wskazał, że zapis § 4 pkt c uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z 26 sierpnia 2010 r. nr LVII/589/2010 nie oznacza, iż budynek komunalny przy ul. Gryfa Pomorskiego 27 miał obligatoryjnie zostać poddany rozbiórce.

Organ wyjaśnił, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ma jedynie na celu zakreślić kierunek i cele działania w zakresie gospodarowania zasobem. Sformułowanie, iż "przewiduje się przeznaczyć do rozbiórki" nie oznacza, iż Burmistrz jest zobowiązany zlecić wykonanie rozbiórki, a jedynie, iż w dniu przyjęcia programu w dniu 14 września 2010 r. Gmina M. zakreślała taki, a nie inny kierunek działania. Odnosząc się do pisma Zastępcy Burmistrza z dnia 14 września 2010 r. organ wyjaśnił, że potwierdza ono prognozowanie i przypuszczenie, że budynek zostanie przeznaczony rozbiórki. Gmina nigdy nie zobowiązała się, iż dokona spornej rozbiórki.

Wojewoda Z. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko Burmistrza M. wyrażone w odpowiedzi na skargę,

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały, prowadzona na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie może być uwzględniona.

Przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie przepisu art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), dalej "u.s.g.". Prawo wniesienia skargi z art. 101a u.s.g., po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na postawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym są następujące:

1)

zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem,

2)

wymagana prawem czynność musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego,

3)

złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. wezwali Burmistrza Miasta M. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 pkt c w części, w której przewidziano w roku 2012 do rozbiórki lub przesiedlenia budynek komunalny położony przy ul. Gryfa Pomorskiego 27. Wezwanie to okazało się bezskuteczne, ponieważ Burmistrz Miasta M. w piśmie z dnia 28 stycznia 2015 r. odmówił podjęcia wnioskowanych działań, wyjaśniając, że nie dopuścił się naruszenia prawa przez niewykonanie wskazanej uchwały.

Pozostałe wymogi skutecznej skargi z art. 101a u.s.g. nie zostały w sprawie spełnione.

Art. 101a ust. 1 u.s.g., będący podstawą przedmiotowej skargi, nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów art. 101 u.s.g., gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W związku z tym, uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżący działając na podstawie art. 101a u.s.g. musi wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem podjęcia aktu, a jego własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacja faktyczną. Skargę z art. 101a u.s.g. może wnieść osoba fizyczna lub prawna, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Wykazanie naruszenia interesu prawnego o jakim mowa w art. 101a u.s.g. ustawy o samorządzie gminnym polegać musi na istnieniu bezpośredniego związku między niepodjęciem wymaganej prawem uchwały a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją danego podmiotu.

Taki związek musi przy tym powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych, mających oparcie w przepisach prawa materialnego, uprawnień (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 178/14, LEX nr 1476450).

Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1501/11, LEX nr 1151908) regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Przy czym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1346/12, LEX nr 1271525) stwierdzono, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny (uprawnienie) jest to wartość chroniona przede wszystkim przepisami prawa materialnego. Interes prawny to przyznana przepisem prawa materialnego ochrona konkretnego, dającego się obiektywnie stwierdzić, aktualnego interesu.

W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę na bezczynność Burmistrza M. w zakresie wykonania § 4 pkt c uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr LVII/589/2010 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Międzyzdroje w latach 2010-2014, zgodnie z którym ze względu na zły stan techniczny przewiduje się przeznaczyć do rozbiórki lub przesiedlenia budynki komunalne min. przy ul. Gryfa Pomorskiego 27 w roku 2012 r. Skarżący, będący najemcami lokali komunalnych wskazali, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem wójta jest wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa, a powzięcie tej uchwały jest nakazane przepisami prawa, albowiem w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, iż obowiązkiem rady gminy jest uchwalenie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 9 tej ustawy, lokatorowi używającemu lokalu, który wymaga opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku przysługuje prawo do lokalu zamiennego, przy czym obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na właścicielu budynku. W ocenie skarżących bezczynność organu narusza ich prawo do zamieszkiwania w lokalu zapewniającym odpowiednie warunki zamieszkiwania oraz prawo do lokalu zamiennego.

W ocenie Sądu, żadna z podniesionych przez skarżących okoliczności nie uzasadnia przyznania im w niniejszej sprawie legitymacji do zaskarżenia bezczynności Burmistrza M. w niewykonaniu uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr LVII/589/2010. Interes prawny skarżących, będących najemcami lokali komunalnych przy ul. (...), nie wynika bowiem z art. 11 ust. 9 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego.

Stosownie do art. 11 ust. 9 powyższej ustawy, jeżeli lokator używa lokalu, który wymaga opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku, lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na właścicielu budynku.

Z powyższego wynika, iż prawo do lokalu zamiennego uzależnione jest od konieczności rozbiórki. W tym przedmiocie orzeka natomiast właściwy organ nadzoru budowlanego. Prawo skarżących do żądania lokalu zamiennego lub przesiedlenia mogłoby powstać dopiero wówczas gdy w obrocie prawnym funkcjonowałaby prawomocna decyzja o rozbiórce przedmiotowych lokali. Interes skarżących, wynika wyłącznie ze stosunku najmu i jest to jedynie interes faktyczny. Stosunek najmu to prawo o charakterze zobowiązaniowym, które nie wynika wprost z prawa materialnego, a jego treść jest kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej, zawartej między jej stronami. Zapisy uchwały w przedmiocie wieloletniego planu zagospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy mają jedynie pośredni wpływ na sytuację najemców lokali komunalnych, których plan dotyczy.

Niezależnie od powyższego zgodzić się należy z organem, iż zaskarżona bezczynność nie dotyczy działań administracji publicznej nakazanej temu organowi prawem. W myśl art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) Rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 25 czerwca 2008 r. sygn. akt III CZP 37/08, przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów określa w sposób ogólny, programowy, zadania gmin związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Pewna "stanowczość" ujęcia regulacji dostrzegalna jest wprawdzie w ust. 2 art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, stosownie do którego gmina "zapewnia lokale (...)", jednak unormowanie to dotyczy jedynie lokali socjalnych i zamiennych, a ponadto obowiązek gminy nie ma charakteru ogólnego, lecz jest realizowany "na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie". Z tak sformułowanego przepisu nie można zatem wprost wywodzić roszczenia o wykonanie uchwały w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem w postaci planowanej rozbiórki budynku komunalnego i przydzielenia lokalu zamiennego. Uchwała rady gminy podjęta w ramach delegacji ustawowej z art. 21 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy określa ogólnie program gospodarowania, nie może natomiast stanowić podstawy żądania od organu wykonawczego gminy określonego zachowania się. Zwrot "przewiduje się przeznaczyć do rozbiórki" wskazuje, że jest to jedynie przyszłe zamierzenie organu. W związku z powyższym gmina nie jest zobowiązana do wykonania zapisu planu który był tylko prognozą, planowaniem, nie był zaś konkretnym zobowiązaniem.

Reasumując, zaskarżona bezczynność nie naruszyła żadnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, a jego brak powoduje, że nie mają oni wymaganej przez art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy, legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej bezczynności.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.