Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2098587

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 27 kwietnia 2016 r.
II SAB/Sz 39/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska.

Sędziowie: WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, NSA Stefan Kłosowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Burmistrza Gminy G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 29 stycznia 2016 r., zatytułowanym "żądaniem" D. M. zwrócił się do Burmistrza Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji "z zakresu posiadanych przez Gminę opracowanych procedur na wypadek różnych zdarzeń losowych".

W piśmie tym skarżący dalej wywodził, iż "narzucona aksjomatyka, żądanego przez organ gminny sprostowania do artykułu "Władza śpi", dotyczącego mnogości, ostatnio mających miejsce zdarzeń losowych, wymusiła na mnie, przyjęcie uprawnionej hipotezy, że podobne zdarzenie może wystąpić (...)., w miejscu mojego zamieszkania. Przywołane w sprostowaniu procedury jako tezy, chcę poznać w drodze weryfikacji i falsyfikacji treści dokumentów".

Pismem z dnia 9 lutego 2016 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o skonkretyzowanie żądania, wskazując iż z treści pisma skarżącego, w szczególności jego uzasadnienia, nie sposób wywnioskować czego 2 szczególności żądanie dotyczy.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 15 lutego 2016 r., skarżący stwierdził, iż podtrzymuje w całości swoje żądanie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia (...) r.

We wniesionej następnie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. D. M. zarzucił Burmistrzowi Gminy bezczynność oraz naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

- art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek, następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

Kierując się powyższym, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia (...) r.

Skarżący argumentował, że językowe brzmienie żądania nie pozostawia wątpliwości czego wniosek dotyczył. Zwłaszcza, iż na oficjalnej stronie internetowej pojawiła się informacja, że "Gmina ma opracowane procedury na wypadek różnych zdarzeń losowych".

Według skarżącego, nie ulega wątpliwości, że posiadane przez Gminę opracowane procedury na wypadek różnych zdarzeń losowych mieszczą się w punktach katalogu informacji, wymienionych w art. 6 ust. 1 ww. ustawy, jako informacje o szeroko pojętych zasadach funkcjonowania władz publicznych. Przedmiot wniosku był sformułowany dostatecznie jasno, aby organ mógł uczynić zadość żądaniu skarżącego. Poprzez nieudostępnienie żądanej informacji organ naruszył art. 13 ust. 1 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że pismo skarżącego z dnia (...) r. nie było wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 u.d.i.p. Nie wynikało z niego w jasny sposób, co było przedmiotem żądania skarżącego, ani tym bardziej, że żąda dostępu do informacji publicznej. Brak jasnego sformułowania wniosku oraz brak jego doprecyzowania, pomimo wyraźnego wezwania spowodował, że po stronie organu nie zaktualizował się obowiązek podjęcia działań w trybie u.d.i.p.

W przypadku gdyby pismo skarżącego zostało uznane za prawidłowo złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ wskazał, że "wszystkie procedury na wypadek różnych zdarzeń losowych" są publicznie dostępne i nie wymagają podejmowania przez organ jakichkolwiek dodatkowych czynności celem ich ponownego udostępnienia na wniosek. W gminie działa powołany przez organ Gminny Zespół Zarządzania Kryzysowego w oparciu o Gminny Plan Zarządzania Kryzysowego, opracowany w celu zapewnienia mieszkańcom Gminy podstawowych warunków ochrony przez niebezpieczeństwami związanymi z występowaniem klęsk żywiołowych oraz innych podobnych zagrożeń powodowanych siłami natury lub działalnością człowieka. Wymienione dokumenty i informacje są powszechnie dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej Gminy. W tej sytuacji organ nie pozostaje w bezczynności, a skarga i zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Przeprowadzona kontrola w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej - "p.p.s.a."), doprowadziła Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.). Na gruncie ww. ustawy stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu rozpoznanie wniosku np. poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego), bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.).

Kontrola sprawy wymaga zatem ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a nadto czy przedmiot żądania mieści się w pojęciu informacji publicznej, do której odsyła ustawa u.d.i.p.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Burmistrz Gminy będący organem wykonawczym gminy (art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), jest bez wątpienia podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w zakresie w jakim tego rodzaju informacją dysponuje. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (por. art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Skarżący powołując się art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zarzucił Burmistrzowi Gminy bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji na temat posiadanych przez Gminę opracowanych procedur na wypadek różnych zdarzeń losowych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego, w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w art. 6 tej ustawy. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej (tekst jedn.: takiej informacji, która jest informacją publiczną) zasadniczo powinno nastąpić w terminie 14 dni począwszy od dnia złożenia wniosku, jak stanowi o tym art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle powyższego wymaga odniesienia się przez Sąd do kwestii, czy sformułowany przez skarżącego zakres i treść informacji odpowiada wymogom u.d.i.p., a w tym kontekście czy na organie w ogóle ciążył obowiązek rozpoznania żądania skarżącego w sposób określony unormowaniami ww. ustawy. Tylko w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia ww. kwestii skarżącemu przysługuje prawo skutecznego wniesienia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Sąd dokonuje zatem kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie.

Organ gminy zobowiązany jest do zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Jest to jego zadanie publiczne na wypadek zdarzeń kryzysowych (art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym). Dane obrazujące realizację tego zadania stanowią więc informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.

Analiza dokumentacji zebranej w niniejszej sprawie, doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzut bezczynności organu, zarzucany skargą, jest niezasadny.

W szczególności korespondencję skarżącego kierowaną do organu z dnia (...) r. oraz z dnia (...) r., w następstwie której skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność organu, nie sposób traktować jako spełniającą minimum wymogów wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ powziął przy tym działania w celu rozpoznania żądania skarżącego w sposób określony unormowaniami u.d.i.p., jednakże skarżący na wezwanie do sprecyzowania żądania nie sprecyzował przedmiotu żądania.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek związane jest z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia.

Jest to postępowanie administracyjne o charakterze częściowo sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w u.d.i.p. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1.

Jednakże, jak słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego powinno wynikać, co jest przedmiotem żądania w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Musi z niego wynikać, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Z regulacji art. 10 ust. 2 u.d.i.p. (a także z unormowania art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) wynika, że podmiot jest zobligowany do niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli w momencie otrzymania stosownego wniosku jest w jej posiadaniu.

Stwierdzić należy, że procedury na wypadek różnych zdarzeń losowych są zbiorem danych, przy których tworzeniu miały zastosowanie przepisy szczególne dotyczące tworzenia tego zbioru, sposobu działania i współpracy różnych służb publicznych np.: Straży Pożarnej, Pogotowia Ratunkowego, Policji, Wojska, Obrony Cywilnej i innych służb. Żądanie udostępnienia danych co do sposobu działania w całości w ww. zakresie - nie jest jednak wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, bowiem we wniosku tym brak jest dostatecznie określonego zakresu informacji publicznej, której udostępnienia domaga się wnioskodawca. Prawo do informacji publicznej dotyczy dostępu do informacji o sprawie publicznej, jak też dostępu do dokumentów nie objętych klauzulą wyłączającą ich ujawnienie.

Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, sformułowany bardzo ogólnie, w którym wnioskodawca nie wskazuje konkretnie interesującej go informacji (np. żądanie informacji o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy publicznej itp.). Wnioski tak sformułowane nie mogą być prawidłowo rozpoznane, skoro nie jest skonkretyzowany zakres żądanej informacji.

Nie jest informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., opubl. w Lex nr 1449922).

Kierując się powyższym Sąd uznał, że korespondencja skarżącego kierowana do organu w przedmiocie udostępnienia informacji z zakresu procedur na wypadek różnych zdarzeń losowych, nie wskazuje, iż skarżącemu chodzi o konkretne informacje. Pomimo wezwania organu do sprecyzowania zakresu żądania skarżący nie udzielił odpowiedzi konkretyzującej przedmiot wniosku. Zwrot "udostępnienia procedur na wypadek różnych zdarzeń" jest ogólnikowy i nieprecyzyjny, by organ mógł rozpoznać żądanie w świetle u.d.i.p. Skarżący nie wskazał jakich konkretnie informacji żąda. Nie sposób przy tym pominąć istotnego faktu, że w sformułowanym przez skarżącego zakresie informacji, mieszczą się także dane, które zostały udostępnione przez organ na powszechnie dostępnej stronie w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Jak zapewnił organ, zostały tam opublikowane informacje na temat podstawowych warunków ochrony przed niebezpieczeństwami związanymi z występowaniem klęsk żywiołowych oraz innych podobnych zagrożeń powodowanych siłami natury lub działalnością człowieka.

Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu. Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.d.i.p.

Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., tryb wnioskowy przewidziany jest dla informacji publicznych, które nie zostały zamieszczone w BIP-ie. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku udostępniać w formie i w sposób wskazany we wniosku informacji publicznej, która znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, a porównanie zakresu żądania wyrażonego we wniosku o jej udostępnienie i zakresu informacji znajdujących się w BIP uprawnia do twierdzenia, że są one identyczne. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej na wniosek ograniczone zostało na podstawie art. 3 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. tylko do zakresu przekraczającego dane ogłaszane w BIP

(por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 770/12 opubl. w Lex nr 1264930). Powyższe stanowisko, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Sąd zaznacza, że skarżącemu przysługuje możliwość występowania z wnioskami o udzielenie informacji publicznej, co obliguje organ do podjęcia stosownych działań zgodnie z u.d.i.p., ale wymaga to od zainteresowanego wyraźnego sformułowania żądania, tak by nie było wątpliwości jaki jest zakres tego wniosku i że nie jest nim jedynie polemika z organem. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego jasno, co jest przedmiotem wniosku. Uzasadnienie wniosku oraz zachowanie skarżącego po wezwaniu do sprecyzowania żądania nie świadczy o tym, że skarżący dążył do realizacji prawa do informacji publicznej. W takiej sytuacji, ocena czy poszczególne informacje składające się na całość zagadnienia powołanego we wniosku skarżącego stanowi informację publiczną nie jest możliwa, a jej wyszczególniane na etapie sądowoadministracyjnym wykraczałoby poza granice sprawy objętej niniejszą skargą.

Przedmiotem regulacji u.d.i.p. jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy wymaga skonkretyzowania o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. (patrz wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12, opubl. w Lex nr 1339627).

Brak właściwej reakcji na zobowiązanie precyzujące organu, skutkował w pełni uzasadnionym odstąpieniem przez skarżony organ od rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z przepisami u.d.i.p. W tej sytuacji, Sąd uznał, że nie ma podstaw do podzielenia stanowiska skargi, że organ pozostawał w bezczynności na wniosek skarżącego z dnia (...) r.

Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.