II SAB/Sz 35/20, Niewłaściwa interpretacja lub zastosowanie przepisów u.d.i.p. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3035667

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2020 r. II SAB/Sz 35/20 Niewłaściwa interpretacja lub zastosowanie przepisów u.d.i.p.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Mysiak.

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski, WSA Katarzyna Sokołowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność K. Spółka (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I. stwierdza, że K. Spółka (...) dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego A. K. z dnia (...) r.,

II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III. zobowiązuje K. Spółka (...) do rozpoznania wniosku A. K. z dnia (...) r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

IV. oddala skargę w pozostałym zakresie,

V. zasądza od K. Spółka (...) na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 13 grudnia 2018 r. A. K., powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) - zwanej dalej jako: "u.d.i.p." zwrócił się do K. Spółki z o.o. w S. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji miejskiej poprzez wskazanie:

1) Ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?

2) Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio u Państwa, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, proszę o wskazanie:

a) nazwy i adresu tego podmiotu,

b) okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów,

c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itd.). Jeżeli umowy zawarto z kilkoma podmiotami, proszę by informacje dotyczyły, każdego z nich.

3) przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Jeżeli stosowanych jest kilka wzorów, proszę o przesłanie każdego z nich.

W odpowiedzi na wniosek, K. Spółka z o.o. w S.,

w piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. wskazała, że całość informacji dotyczącej kontroli biletów w transporcie publicznym na terenie miasta S. znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznych (BIP). Jednocześnie podkreślono, że spółka co do zasady nie udostępnia informacji obejmujących treść umów zawartych z kontrahentami, powołując się przy tym na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W sytuacji, gdyby wnioskodawca nadal domagał się danych dotyczących wynagrodzeń kontrolerów biletów, wówczas należy złożyć wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wraz z pisemnym oświadczeniem o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych.

Pismem z dnia 18 marca 2019 r. A. K. złożył do K. Spółki z o.o. w S. ponaglenie, wnosząc o udostępnienie informacji w terminie 3 dni, od daty doręczenia niniejszego pisma.

Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2020 r. A. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi z dnia 28 lipca 2019 r. stosownie do art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Wnioskodawca wyjaśnił, że pismem z dnia 28 lipca 2019 r. złożył skargę do Sądu na bezczynność K. Spółki z o.o. w S. w przedmiocie informacji publicznej. W związku z nieprzekazaniem skargi do Sądu A. K. złożył wniosek o wymierzenie spółce grzywny. Prawomocnym postanowieniem z dnia 18 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie II SO/Sz 16/19 rozpoznał wniosek skarżącego i wymierzył spółce grzywnę w wysokości (...) zł za nieprzekazanie skargi w terminie. Wnioskodawca podkreślił, że mimo uprawomocnienia się orzeczenia z dnia 18 lutego 2020 r. organ w dalszym ciągu nie przekazał skargi do Sądu. Jednocześnie podał, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, bowiem spółka w dalszym ciągu pozostaje bezczynna w sprawie złożonego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Sąd przekazał odpis wniosku skarżącego z dnia 24 kwietnia 2020 r. spółce celem ustosunkowania się do jego treści.

Dnia 18 maja 2020 r. wpłynął do Sądu oryginał skargi A. K. z dnia 28 lipca 2019 r. wraz z odpowiedzią spółki na skargę.

Pismem z dnia 28 lipca 2019 r. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność K. Spółki z o.o. w S. w przedmiocie informacji publicznej, o udostępnienie której zwrócił się do spółki wnioskiem z dnia 13 grudnia 2018 r.

Jednocześnie skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w terminie 14 dni;

3) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.);

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5) rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym);

6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych (art. 200 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz podkreślił, że do chwili wniesienia niniejszej skargi, brak jest jakiejkolwiek reakcji organu na oba złożone przez niego pisma, czyli wniosek o udostępnienie informacji publicznej i ponaglenie.

Według skarżącego spółka jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Podmiot ten wykonuje bowiem zadania publiczne w zakresie transportu zbiorowego. Nadto wyłącznym wspólnikiem spółki jest Gmina Miasto S. W ocenie skarżącego dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną zgodnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei okres bezczynności spółki pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący, co stanowi podstawę do przyznania mu sumy pieniężnej z tego tytułu. Podniósł, że stanu bezczynności nie usunęło skierowane do spółki ponaglenie.

W odpowiedzi na skargę, K. Spółka z o.o. z siedzibą w S. wniosła o jej oddalenie oraz wskazała, że faktem bezspornym jest, że spółka nie dopełniła ustawowego obowiązku i nie przekazała w ustawowym terminie 15 dni skargi A. K. z dnia 28 lipca 2019 r. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 18 lutego 2020 r. wymierzył spółce karę grzywny w wysokości (...) złotych (w sprawie II SO/Sz 16/19).

Organ wyjaśnił, że bezpośrednią przyczyną nieprzekazania przez spółkę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie była wątpliwość co do oznaczenia adresata pisma. Podkreślił, że A. K. w dniu 21 grudnia 2018 r. uzyskał odpowiedź na swój wniosek z dnia 13 grudnia 2018 r. (doręczony spółce dnia 17 grudnia 2018 r.).

Zdaniem spółki, wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Istotne w sporze jest to, że informacje, o które wnioskował skarżący, zostały udostępnione przez spółkę w Biuletynie Informacji Publicznej (za wyjątkiem wysokości wynagrodzenia firmy zewnętrznej realizującej kontrolę biletową). Wnioskodawca został o tym powiadomiony w treści pisma z dnia 21 grudnia 2018 r.

W ocenie spółki okoliczności sprawy, mogą potwierdzać zarzut, że skarżący dopuścił się nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem jest mało prawdopodobne, aby mieszkaniec M. był zatroskany o zasady kontroli biletów w mieście oddalonym ponad 500 kilometrów.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych spółka wskazała, że zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2020 r. skarżący ustosunkował się do treści odpowiedzi na skargę. Podniósł, że gdyby otrzymał wnioskowane informacje, to nie kierowałby do podmiotu zobowiązanego ponaglenia, jak też skargi na bezczynność.

Za gołosłowne uznał twierdzenia organu odnośnie uzyskania wnioskowanych danych. Zdaniem skarżącego obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku było poinformowanie wnioskodawcy o umieszczeniu ich w BIP, ze wskazaniem dokładnego odnośnika, pod którym dane te się znajdują. Tymczasem takiej informacjo mu nie przekazano, zaś po przejrzeniu stron internetowych: (...) oraz "(...)" skarżący nie znalazł tam żadnych danych spośród tych, o które wnioskował.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność K. Spółki z o.o. w S. w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 13 grudnia 2018 r., w którym to zwrócił się o konkretne dane dotyczące organizacji kontroli biletów w spółce, czyli o wskazanie liczby osób upoważnionych do kontroli biletów, czy kontrolerzy zatrudnieni są w spółce, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny (jeżeli tak wówczas wniósł o wskazanie jego nazwy i adresu, okresu, na jaki zawarto umowę, ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany) oraz wniósł o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów.

Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Określenie, na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, wymaga zatem odniesienia się do przepisów tej właśnie ustawy.

Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań:

1) udzielić informacji publicznej,

2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania,

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że K. Spółka z o.o. w S. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jej posiadaniu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Unormowaniem ustawy objęte zostały zatem także podmioty niebędące organami władzy, a jedynie wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Wykonywanie usług w ramach publicznego transportu zbiorowego stanowi realizację zadań publicznych, co wynika z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że K. Spółka z o.o. w S., jako spółka komunalna jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadczącym usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie lokalnego transportu zbiorowego.

Odnosząc się do kwestii, czy żądane przez wnioskodawcę dane stanowią informację publiczną w pierwszej kolejności zauważyć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zaliczając do nich, m.in. informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.).

Zdaniem Sądu, uwzględniając przytoczony wyżej zakres pojęcia informacji publicznej zgodzić należy się ze skarżącym, że wnioskowane przez niego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który to fakt nie jest kwestionowany również przez spółkę.

Podkreślenia wymaga, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. spółka nie udostępniła skarżącemu żądanych przez niego informacji, ani nie wydała decyzji wskazanej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz w odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. poinformowała, że całość informacji dotyczącej kontroli biletów znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej spółki, zaś co do zasady nie udostępnia informacji odnoszących się do treści umów zawartych z kontrahentami.

W tym miejscu zgodzić się należy ze skarżącym, że informując stronę o udostępnieniu danych na BIP, spółka winna jednocześnie podać dokładny odnośnik pod którym dane te się znajdują, w świetle bowiem oświadczenia skarżącego zawartego w piśmie z dnia 10 czerwca 2020 r., mimo przejrzenia stron internetowych (...) oraz "(...)" skarżący nie znalazł tam żadnych danych, o które wnioskował.

Odnosząc się z kolei do argumentacji spółki dotyczącej zasady nieudostępniania informacji obejmującej treści umów zawartych z kontrahentami podkreślenia wymaga, że we wniosku z dnia 13 grudnia 2018 r. skarżący nie zwracał się o udostępnienie treści umów, lecz o wskazanie jedynie ogólnej informacji dotyczącej zasad wynagradzania podmiotu uprawnionego do kontroli i tylko wówczas gdyby kontrolę przeprowadzał podmiot zewnętrzny. Skoro spółka, z różnych względów, uznała, że informacje w tym zakresie nie powinny zostać skarżącemu udostępnione, to wówczas winna wydać decyzję odmawiającą udostępnienia tych informacji.

W tej sytuacji, skoro spółka nie udostępniła żądanej informacji publicznej, jak też nie wydała decyzji odmawiającej jej udostępnienia niewątpliwie pozostaje w bezczynności.

Jednocześnie Sąd oceniając charakter bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził w punkcie drugim wyroku, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie zachodzi bowiem przypadek braku woli załatwienia wniosku, skoro bezczynność wynikała z przekonania spółki, że wystarczające do załatwienia wniosku jest odesłanie do informacji znajdujących się w Biuletynie Informacji Publicznej. Zasadniczo regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. W tej sytuacji niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie mając na uwadze stan faktyczny sprawy, należy odróżnić bezczynność podmiotu w sprawie udostępnienia informacji publicznej od opieszałości w przekazaniu skargi do sądu, co stanowiło przedmiot odrębnego postępowania sądowego (II SO/Sz 16/19), w rezultacie, którego wymierzono spółce grzywnę.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. zobowiązał spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2018 r.,

w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy jednocześnie stwierdzając, że bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uznając brak podstaw do przyznania skarżącemu od spółki sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2, sąd w tym zakresie skargę oddalił. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.