Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2098582

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 19 maja 2016 r.
II SAB/Sz 22/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.).

Sędziowie: WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, NSA Elżbieta Makowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. J. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania

I. Zobowiązać Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do załatwienia wniosku W. J. z dnia 8 marca 2005 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) znak (...) przez wydanie odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od doręczenia niniejszego wyroku,

II.

stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

III.

wymierza organowi grzywnę w kwocie (...) ((...)) złotych,

IV.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej W. J. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W. J. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Wyłaniający się z akt stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "ZWINB w S.") wydał w dniu (...) r., Nr (...) decyzję uchylająca decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...) r., Nr (...) i nałożył na T. J. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia rozbudowywanego budynku piekarni w S. przy ul. (...) do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W dniu 14 marca 2005 r. do ww. organu wpłynęło podanie W. J. z dnia 8 marca 2005 r. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowania, zakończonego ww. decyzją z dnia (...) r. Wnioskodawczyni wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości objętej wskazaną decyzją, z której wynikają obowiązki również i dla niej, a nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Z tych względów uważa, że jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i ma prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej działki. Wyjaśniła, że o ww. decyzji organu dowiedziała się w dniu 25 lutego 2005 r.

Organ w piśmie z dnia 9 czerwca 2005 r., Nr (...) poinformował wnioskodawczynię, że przedmiotowa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., a orzeczenie w tej sprawie jeszcze nie zapadło. Stwierdził, że w obecnym stanie prawnym rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest niemożliwe.

T. J. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "GUNB w W.") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ZWINB w S. z dnia (...) r.

Decyzją z dnia (...) r. GUNB w W. stwierdził nieważność decyzji z dnia (...) r. Organ ten w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia (...) r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1197/06 uchylił ww. decyzję GUNB w W. z dnia (...) r. oraz poprzedzającą ją decyzję.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, GUNB w W. decyzją z dnia (...) r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ZWINB w S. z dnia (...) r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1063/07 oddalił skargę T. J. na decyzję ZWINB z dnia (...) r.

W. J. skierowała zażalenie do GUNB w W.

na niezałatwienie przez organ jej wniosku z 8 marca 2005 r. o wznowienie postępowania administracyjnego.

W skardze do Sądu W. J. wniosła o:

- stwierdzenie bezczynności ZWINB w S. z rażącym naruszeniem prawa,

- zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi,

- wymierzenie organowi grzywny w związku z rażącym naruszeniem prawa i niewydaniem odpowiedniego aktu administracyjnego,

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem skarżącej, organ rażąco naruszył art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 3 k.p.a. Organ pomimo upływu ponad 10 lat, do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył wniosku strony z 8 marca 2005 r. Wyjaśnienia organu, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego uniemożliwia wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego, nie znajduje żadnego uzasadnienia zarówno w procedurze k.p.a. oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ponadto skarżąca wniosła o wyjaśnienie przyczyn bezczynności, a także ustalenia osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę ZWINB w S. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z dnia 9 czerwca 2005 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego. Pismo to może być zakwalifikowane jako postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącej, będący radcą prawnym, poparł skargę i zakwestionował w całości stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wyjaśnił, że pismo z dnia 9 czerwca 2005 r., na które powołuje się organ, nie może być uznane za właściwy dla tej sprawy akt administracyjny. Przepisy ówczesne wymagały wydania decyzji, ponadto pismo nie zawierało ani podstawy prawnej, ani rozstrzygnięcia, ani uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych. Pełnomocnik skarżącej okazał postanowienie WSA w S. z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SO/Sz 14/15. Oświadczył, że w tej sprawie nie było żadnego postępowania. ZWINB w S. zachowuje się w sposób koniunkturalny, albowiem w zależności od potrzeby w odpowiedziach kierowanych do Sądu i do organu wyższego stopnia odmiennie kwalifikuje swoje pismo z dnia 9 czerwca 2005 r. W ocenie pełnomocnika skarżącej, brak akt postępowania, na co powołuje się organ, w dobie informatyzacji nie uzasadnia tak rażącej przewlekłości załatwienia sprawy. Po okazaniu kserokopii wniosku skarżącej z dnia 8 marca 2005 r., sporządzonej przed wysłaniem akt sprawy II SA/Sz 466/15 do NSA w W., pełnomocnik potwierdził, ze jest to wniosek, którego dotyczy skarga.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za zasadną.

Przedmiot sprawy objęty skargą dotyczy bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie złożonego przez W. J. wniosku z 8 marca 2005 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną organu z dnia (...) r., Nr (...) nakładającą na T. J. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia rozbudowywanego budynku przy ul. (...) do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 14 marca 2005 r.

Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W świetle art. 104 § 1 k.p.a., zasadą jest, że rozpoznanie sprawy administracyjnej oznacza wydanie przez organ administracyjny decyzji, chyba że przepisy k.p.a., stanowią inaczej. W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie należy uwzględnić charakter żądania skarżącej, której celem było wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w drodze nadzwyczajnego środka prawnego jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Wszczęcie to następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.) Odmowa wznowienia aktualnie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 k.p.a.). Do zmiany k.p.a. wprowadzonej ustawą z dnia 31 marca 2010 r., odmowa wznowienia następowała w drodze decyzji.

Organ uważa, iż nie pozostaje bezczynny, gdyż pismem z dnia 9 czerwca 2005 r., Nr (...), udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek informując ją o niemożności rozpoznania przedmiotowego wniosku, gdyż decyzja nim objęta została zaskarżona do sądu administracyjnego. Jak stwierdził organ ww. pismo spełnia minimum przewidziane w art. 124 § 1 k.p.a. dla wydania postanowienia.

W ocenie Sądu, ani wskazana okoliczność udzielenia wnioskodawczyni pisemnej odpowiedzi, ani argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę,nie zwolniło skutecznie organu od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej.

Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do podjęcia działania w wymaganej formie i w określonym przez prawo terminie, gdy istniał prawnie taki obowiązek. Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu.

W świetle wyżej przytoczonych przepisów niniejszą skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznać należy za zasadną, skoro w związku z powyższym wnioskiem skarżącej organ nie podjął działań mających doprowadzić do rozpoznania sprawy wywołanej żądaniem. Przywołane w odpowiedzi na skargę pismo organu z dnia 9 czerwca 2005 r. nie spełnia kryteriów aktu jakim jest decyzja administracyjna lub postanowienie w rozumieniu k.p.a.

Należy przyznać, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Powyższe uwagi odnoszą się odpowiednio do charakteru postanowienia.

Zdaniem Sądu, przedmiotowe pismo organu z dnia 9 czerwca 2005 r. nie zawiera wszystkich wskazanych wyżej elementów aktu administracyjnego. Wprawdzie wskazuje nadawcę i adresata pisma oraz podpis osoby, reprezentującej organ, to jednak nie sposób uznać, że zawiera jednoznaczne rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Przy kwalifikowaniu czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym oraz funkcję przepisu, w oparciu o który organ podjął rozstrzygnięcie. Informacja organu o niemożności rozpoznania wniosku skarżącej, nie spełnia kryteriów władczego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Należy również zwrócić uwagę, że złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego przez stronę, wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania o wznowienie. W przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję (obecnie postanowienie) odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wszczęciu postępowania o wznowienie postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, jeżeli intencją organu miało być wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to nie mogła temu służyć okoliczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję objętą wnioskiem o wznowienie postępowania. Powołana przesłanka mogła być oceniona przez organ dopiero po wszczęciu postępowania o wznowienie. Ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna.

Sąd podziela poglądy judykatury, która uznaje, że toczące się postępowanie sądowe, mające na celu zbadanie legalności określonej decyzji, nie stoi na przeszkodzie uruchomieniu postępowania mającego na celu wznowienie postępowania w sprawie zakończonej kontrolowaną przez sąd decyzją, z zastrzeżeniem obowiązku zawieszenia postępowania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby, wskutek upływu terminu, do nieuzasadnionego pozbawienia strony prawa skorzystania z instytucji procesowej umożliwiającej wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, w związku z zaistnieniem przesłanki wznowieniowej, której sąd nie mógłby usunąć (por. wyrok NSA z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 524/13, opubl. w Lex nr 1517917; z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 580/13, opubl. w Lex nr 1581465 z 24 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 609/13, opubl. w Lex nr 2006586; z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1530/13, opubl. w Lex nr 1643710).

Z całokształtu sprawy wynika zatem zasadność zarzutu skarżącej, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie (art. 35 k.p.a.).

Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności.

W postępowaniu dotyczącym bezczynności organu administracji publicznej, Sąd nie bada merytorycznej zasadności żądania kierowanego do organu. Bada jedynie, czy organ prowadził postępowanie zgodnie z wymogami z art. 35 i art. 36 k.p.a. i czy nie pozostaje w bezczynności. W związku z żądaniem skargi stwierdzić też należy, iż sąd nie jest właściwy do poszukiwania przyczyn pozostawania organu w zwłoce i ustalenia osób winnych tego stanu, ani tym bardziej karania tychże osób. Kompetencje sądu w tym zakresie określa art. 149 p.p.s.a. Żądanie skargi w ww. zakresie nie mogło być zatem uwzględnione.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uznał, że skarżony organ pozostaje w bezczynności i zobowiązał go, jak w pkt I sentencji orzeczenia, do załatwienia wniosku skarżącej poprzez wydanie odpowiedniego aktu w terminie 14 dni, od dnia doręczenia niniejszego wyroku.

Sąd uznał też, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażący i orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Wynika to ze znacznej, ponad 10 letniej, nieuzasadnionej zwłoki organu w załatwieniu wniosku skarżącej.

Okoliczność powyższa zdecydowała o nałożeniu na organ grzywny, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku. Grzywna stanowi sankcję za spowodowany wieloletni stan bezczynności oraz ma zapobiec podobnym zachowaniom organu w przyszłości. Wysokość wymierzonej grzywny w kwocie (...) zł jest w realiach niniejszej sprawy adekwatna do wskazanych celów, jakie ma ona realizować. Określając jej wysokość Sąd wziął pod uwagę argumentację organu, że ze względu na toczące się w tej sprawie inne postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne nie dysponował on aktami sprawy, co zakreśla stopień jego zawinienia.

Wprawdzie nie czyni to zarzutu bezczynności bezzasadnym, ale utrudniało organowi rozpoznanie wniosku w oparciu o akta sprawy.

O kosztach postępowania, Sąd orzekł, jak w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.