Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1760871

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 21 maja 2015 r.
II SAB/Sz 166/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.).

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski, WSA Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty G. w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu

I.

umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności,

II.

stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania,

III.

stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

IV.

oddala wniosek o wymierzenie grzywny,

V.

zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Z.S., wnioskiem z dnia 31 października 2014 r., powołując się na art. 102 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwrócił się do Starosty G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) za okres od 1 maja 2007 r. do 31 października 2014 r., w kwocie (...) zł.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Komenda Powiatowa Policji w G. wydała dyspozycję usunięcia pojazdu marki (...), który został przyjęty na parking strzeżony w (...), prowadzony przez wnioskodawcę. Pojazd nie został odebrany przez osobę uprawnioną, o czym skarżący wielokrotnie informował Komendę Powiatową Policji w G. oraz występował do Starostwa Powiatowego w G. (pisma z 5 października 2010 r., 31 marca 2011 r. oraz z 5 czerwca 2012 r.).

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 19 listopada 2014 r., Starosta G. poinformował Z.S., że nie jest właściwy w sprawie przyznania wnioskowanego wynagrodzenia za dozór pojazdu. Nadto wyjaśnił, że pojazd wskazany we wniosku nie stanowi własności Powiatu G., a organ nie dysponuje dokumentami pozwalającymi na sporządzenie i wniesienie do sądu powszechnego wniosku o orzeczenie przepadku tego pojazdu na rzecz Powiatu.

Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. Z.S. wezwał Starostę G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu m-ki (...) za okres od 1 maja 2007 r.- 31 października 2014 r. w kwocie (...) zł (brutto) na podstawie art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 102 art. § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie wnioskodawcy organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. A zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wtedy, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji (Uchwała NSA z 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13).

Pismo z dnia (...) nie stanowi postanowienia w rozumieniu art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, ani decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, ma zaś niewątpliwie charakter czynności władczej oraz skierowanej do określonego podmiotu i nie przewiduje możliwości wniesienia środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z.S. wniósł zażalenie z dnia 3 grudnia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na bezczynność Starosty G., zarzucając mu niewszczęcie postępowania i niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) za okres od 1 maja 2007 r. do 31 października 2014 r., w kwocie (...) zł.

Następnie, pismem z dnia 9 grudnia 2014 r., Z.S. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność i przewlekłość Starosty G. i niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) za okres od 1 maja 2007 r. do 31 października 2014 r., w kwocie (...) zł.

W skardze wniósł o:

1)

stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ,

2)

stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3)

zobowiązanie Starosty G. do wydania aktu lub dokonania czynności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem,

4)

wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

5)

zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Z.S. opisał stan faktyczny w sprawie, a następnie przywołał treść art. 61, art. 104 § 1, art. 35 § 3, art. 6, art. 12 k.p.a. wraz z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych przepisów. Zarzucił organowi prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, bezproduktywny, opieszały i nieprowadzący do wydania właściwej decyzji. Organ wprawdzie podejmował szereg działań i wydawał formalne akty, jednakże o charakterze pozornym, nieprowadzące do rozstrzygnięcia sprawy i sprawiające wrażenie unikania wydania merytorycznej decyzji kończącej postępowanie.

Według skarżącego, bezczynność organu w kwestii wdrożenia procedury przejęcia pojazdu na rzecz powiatu i nieposiadanie przez niego dokumentów pozwalających na złożenie wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku tego pojazdu na rzecz powiatu, nie mogą być podstawą odmowy realizacji wniosku złożonego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. i przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu. Zaznaczył, że przekazywał organowi informacje o nieodebraniu pojazdu przez osobę uprawnioną pismami z dnia 5 października 2010 r. oraz z 31 marca 2011 r. Organ winien więc podjąć działania określone w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Bezczynność organu nie może być podstawą do odmowy spełnienia uzasadnionych roszczeń związanych z wynagrodzeniem za dozór pojazdu, albowiem takie działania prowadziłyby do niezasadnego uchylenia się organu od ciążących na nim zobowiązań.

Dodał, że organ pomimo posiadania wszelkich atrybutów wymaganych do podjęcia stosownej decyzji, nie podejmował jej i nie było to wynikiem okoliczności niezależnych od organu.

W odpowiedzi na skargę Starosta G.wniósł o jej oddalenie.

W dniu 27 lutego 2015 r., wpłynęło do sądu postanowienie z dnia 21 stycznia 2015 r., którym Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania Z.S. wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) za okres od 1 maja 2007 r. do 31 października 2014 r., w kwocie (...) zł.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2015 r. skarżący przedłożył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...), wydany po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na bezczynność Starosty uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Staroście termin 14 dni na załatwienie jego wniosku z dnia 31 października 2014 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a powołanej ustawy.

Zarzucana przez skarżącego bezczynność i przewlekłość Starosty G., dotyczyła braku działań organu wobec jego wniosku z dnia 31 października 2014 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...), za wskazany we wniosku okres.

Skarżący przed wniesieniem skargi, wypełnił obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), przez wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji oraz złożenie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (pismem z dnia 3 grudnia 2014 r.) na niezałatwienie przez organ pierwszej instancji w terminie jego sprawy (art. 37 § 1 k.p.a.). Treść tego pisma nie budzi wątpliwości, że zostało wniesione wobec przekroczenia ustawowego terminu załatwienia wniosku skarżącego o wypłatę wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu. W ocenie sądu, wystarczającym dla wyczerpania środków zaskarżenia jest samo wniesienie zażalenia na bezczynność, niekoniecznie zaś jego rozpatrzenie przez właściwy organ przed wniesieniem skargi. Tak więc, merytoryczne rozpoznanie przez sąd zarzutów skargi na bezczynność i przewlekłość organu, jest w tej sprawie dopuszczalne.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Określenie "bezczynności" wymagało reinterpretacji w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej wobec wprowadzenia od dnia 11 kwietnia 2011 r. instytucji przewlekłości postępowania jako ustawowej podstawy interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (opubl. w Lex nr 1228235) wskazał na konieczność ograniczenia rozumienia określenia "bezczynności" do takiego stanu, który polega na niewydawaniu w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodejmowaniu czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznaje się, że stan bezczynności zachodzi także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1811/10, opubl. w Lex nr 745170). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.

Z kolei "przewlekłe prowadzenie postępowania", oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego; jeżeli organ choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej bezzwłocznie mimo, że jej załatwienie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 k.p.a.); albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.), choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, sąd podkreśla, iż nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność organu bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania.

Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o przyznanie kosztów dozoru pojazdu marki (...), wpłynął do organu w dniu 31 października 2014 r. Organ w dniu 21 stycznia 2015 r. wydał postanowienie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ale uczynił to dopiero po wniesieniu skargi, która wpłynęła w dniu 9 grudnia 2014 r. Brak było zatem podstaw by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, poprzez wydanie aktu administracyjnego.

W tej sytuacji stwierdzając, że Starosta, po wniesieniu skargi podjął działania w przewidzianej prawem formie, sąd umorzył, w pkt I wyroku, postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu, o czym orzekł na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a.

Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w zakresie przewlekłości postępowania, a także nie zwalnia sądu z oceny, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc do oceny zasadności skargi w zakresie przewlekłości postępowania, sąd pragnie podkreślić, że wyrażona w art. 12 k.p.a. - zasada szybkości postępowania, zakreśla organowi obowiązek osiągania celów postępowania, w jak najkrótszym czasie. Przejawem przewlekłości jest powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do nadania biegu indywidualnej sprawie, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia.

Sytuacja tego rodzaju miała miejsce w niniejszej sprawie. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżący już w piśmie z dnia 5 czerwca 2012 r. zwracał się do organu "o zwrot kosztów dozoru pojazdu" marki (...), w oparciu o art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.), w zw. z art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem pierwszego z powołanych przepisów, dozorca w ramach należnego mu wynagrodzenia, może wnosić po pierwsze o zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, a po drugie o przyznanie wynagrodzenia za dozór. Dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości (patrz uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, opubl. w ONSAiWSA 2011/1/3 oraz w Lex nr 621105). Wobec twierdzeń podnoszonych przez pełnomocnika organu, co zakresu żądanych przez wnioskodawcę kosztów wynikających z przechowywania powierzonego mu pojazdu, zdaniem sądu, skarżący w piśmie z dnia 31 października 2014 r., w sposób ogólny odniósł się do tej kwestii, poprzestając na wskazaniu należnej kwoty. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości, co do treści żądania, np. zakresu wnioskowanej należności, to nic nie stało na przeszkodzie, aby wezwać stronę o jego sprecyzowanie.

Wprawdzie zarzut bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania skarżący wiązał z wnioskiem złożonym do organu w dniu 31 października 2014 r., tym niemniej z akt administracyjnych sprawy wynika, że co najmniej od 2012 r. Z.S. podejmował działania celem uzyskania zwrotu kosztów dozoru ww. pojazdu (pismo z dnia 5 czerwca 2012 r.). Samo porównanie dat złożenia wniosków i wydania postanowienia z dnia 21 stycznia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazuje na opieszałość organu. Sposób załatwienia sprawy przez organ nie koresponduje z czasem jaki zajęło mu podjęcie tego rozstrzygnięcia, w oparciu o wskazane w nim okoliczności i posiadany materiał dowodowy. W tym okresie, pomimo oczywistego obowiązku załatwienia sprawy w jednej z prawnych form działania administracji publicznej, organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony w formie zwykłego pisma informującego o niemożności nadania sprawie biegu (z dnia 19 listopada 2014 r.). Ponadto nadal nie wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu. Powyższe świadczy o braku należytego zaangażowania organu w sprawne załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a tym samym stanowi przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę G., o czym sąd orzekł, jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Obowiązkiem sądu pozostaje także kwestia rozstrzygnięcia, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1, zdanie drugie, p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle.

Zdaniem sądu, bezczynność i przewlekłość organu nie przybrała charakteru rażącego, gdyż zwłoce organu nie sposób przypisać cech lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków nałożonych na organ ustawą. Skarżący po wystąpieniu do organu pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. zawierającym żądanie przyznania kosztów dozoru ww. pojazdu, nie kontynuował dochodzenia przed organem swoich praw w tym zakresie. Kolejne starania o zwrot kosztów dozoru pojazdu, skarżący podjął dopiero po upływie dwóch lat, zaś w skardze wskazywał, że wnioskiem inicjującym postępowanie w tym przedmiocie było pismo z dnia 31 października 2014 r., jednak w jej treści odwoływał się także do wcześniejszych wystąpień do organu. Wprawdzie Starosta nie podejmował działań, aby załatwić ww. podanie w rozsądnym czasie, to jednak mając względzie wskazany, w art. 35 § 3 k.p.a., termin trzydziestodniowy na załatwienie sprawy, jego przekroczenie w tej sprawie nie było znaczne. Należy także uwzględnić, zmianę ustawy Prawo o ruchu drogowym, która miała miejsce w 2010 r., która przyczyniła się do powstania wątpliwości interpretacyjnych, wymagających dokonania wykładni przepisów przy uwzględnieniu wielu zmiennych, a nie wyłącznie mechanicznego ich stosowania, co w praktyce przysparza wiele problemów. Z tych względów sąd orzekł, jak w pkt III wyroku, na podstawie art. 149 § 1, zdanie drugie, p.p.s.a.

Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności i przewlekłości postępowania, sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzeniu organowi grzywny, o czym orzekł, jak w pkt IV wyroku, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł, jak w pkt V wyroku, na podstawie art. 200 w związku art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.