Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2198154

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 12 stycznia 2017 r.
II SAB/Sz 138/16
Informacja o wydatkach przeznaczonych na delegacje służbowe jako informacja publiczna.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Makowska.

Sędziowie: WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), NSA Stefan Kłosowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Spółki A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

zobowiązuje Spółkę A. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A. z dnia (...),

II.

stwierdza, że Spółka A. dopuściła się bezczynności,

III.

stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

IV.

w pozostałej części oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Stowarzyszenie (...) z siedzibą w (...) złożyło, drogą korespondencji elektronicznej, do (...) Spółki z o.o. z siedzibą w (...) wniosek z dnia (...) r. dotyczący udostępnienia dokumentów potwierdzających delegacje Prezesa Zarządu (...) oraz osób mu towarzyszących w okresie od początku (...) roku do dnia złożenia przedmiotowego wniosku oraz wykazu delegacji Prezesa Zarządu (...) oraz osób mu towarzyszących we wskazanym okresie.

(...) Spółka z o.o. z siedzibą w (...) odpowiadając na powyższe, listem elektronicznym wysłanym w dniu (...) r., wskazała, że w jej ocenie wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje dotyczą kwestii bieżącej działalności Spółki, a nie zagadnień stanowiących sprawę publiczną, w tym zwłaszcza wydatków publicznych. Spółka powołując się na art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oświadczyła, że będąc adresatem wniosku, nie jest podmiotem wchodzącym w skład sektora finansów publicznych, a tym samym wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznych. Niezależnie od powyższego Spółka poinformowała, że jej zdaniem, treść wniosku nie pozwala na jednoznaczne ustalenie zakresu wnioskowanych informacji.

Stowarzyszenie (...) z siedzibą w (...), działając w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...) na bezczynność (...) Spółki z o.o. z siedzibą w (...) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, o którą Stowarzyszenie wystąpiło wnioskiem złożonym drogą elektroniczną w dniu (...) r. Strona skarżąca wniosła jednocześnie o:

- uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

- zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem;

- stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie grzywny w wysokości 1 000 zł.

Stowarzyszenie powołując się na przepisy Konstytucji RP, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podniosło, że informacje, o których udostępnienie zwróciło się wnioskiem z dnia (...) r. dotyczą działalności (...) Spółki z o.o. z siedzibą w (...), a tym samym spraw publicznych, zatem stanowią one informację publiczną.

Zdaniem strony skarżącej, skoro Spółka zajmuje się świadczeniem usług na rzecz mieszkańców i innych podmiotów poprzez zapewnienie wykonywania usług w postaci między innymi produkcji wody pitnej, dystrybucji wody i eksploatacji sieci, odprowadzania, oczyszczania ścieków oraz badania wody i ścieków - zatem wykonuje zadania publiczne oraz wykorzystuje środki publiczne, co stanowi o tym, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Ponadto Stowarzyszenie podniosło, że (...) jest jednoosobową spółką Miasta (...), zatem mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1

Odnosząc się do podniesionej, w odpowiedzi na wniosek, argumentacji dotyczącej braku jednoznacznego wskazania zakresu wnioskowanych informacji Stowarzyszenie podniosło, że w jego ocenie, we wniosku złożonym drogą elektroniczną jasno wskazano, że wniosek dotyczy dokumentów potwierdzających delegacje Prezesa Zarządu oraz osób mu towarzyszących wraz z ich wykazem, jednocześnie wskazując okres od początku (...) roku do dnia złożenia niniejszego wniosku. W tych okolicznościach, zdaniem strony skarżącej, argument Spółki należy uznać za bezzasadny.

W odpowiedzi na skargę, (...) Spółka z o.o. z siedzibą w (...) wniosła o oddalenie skargi w całości, odstąpienie od wymierzenia grzywny z uwagi na bezzasadny zarzut bezczynności, w tym bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

(...) Spółka z o.o. z siedzibą w (...) wskazała, że jest spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest gmina Miasto (...), wykonuje zadania publiczne zlecone przez Gminę Miasto (...) w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych. Prowadzi ponadto działalność gospodarczą, w oparciu o rachunek ekonomiczny, świadcząc różnego rodzaju usługi na rzecz swoich kontrahentów. Zdaniem Spółki, w tym obszarze swojej działalności, nie prowadzi ona działalności publicznej i nie kwalifikuje się do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Spółka powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 788/15, podniosła, że działalność (...) Spółki z o.o. z siedzibą w (...) obejmuje wykonywanie zadań publicznych, ale cel tej działalności ma charakter gospodarczy, jest ukierunkowany na zysk.

Zdaniem Spółki, objęta wnioskiem Stowarzyszenia informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczy obszaru działalności Spółki będącego bieżącą działalnością gospodarczą. Wyjazdy służbowe członków zarządu i pracowników Spółki mają związek z prowadzoną działalnością gospodarczą Spółki i jako takie nie mają związku z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez Spółkę.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa Spółka wskazała, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do jej stwierdzenia, bowiem informacja stanowiąca odpowiedź na wniosek została przesłana do wnioskodawcy w ustawowym terminie, zatem nie można uznać, aby Spółka dopuściła się bezczynności, a tym bardziej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w (...) zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4.

Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest bezczynność (...) Spółki z o.o. z siedzibą w (...) w sprawie załatwienia wniosku Stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie dokumentów potwierdzających delegacje Prezesa Zarządu Spółki oraz osób mu towarzyszących wraz z ich wykazem, w okresie od początku (...) roku do dnia złożenia niniejszego wniosku.

Wyjaśnienia wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma ustalenie, czy był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2011 r. o udostępnieniu informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowany został wniosek był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na skuteczne postawienie wskazanemu podmiotowi zarzutu bezczynności.

Zakres podmiotowy ustawy został uregulowany w art. 4 ust. 1, w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności:

1)

organy władzy publicznej;

2)

organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3)

podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4)

podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5)

podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powołanego przepisu, zdaniem Sądu, (...) Spółka z o.o. z siedzibą w (...) jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kwestia zrealizowania warunku podmiotowego przez Spółkę została wyjaśniona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r. w sprawie II SA/Sz 788/15, w którym jednoznacznie stwierdzono, że (...) Spółka z o.o. z siedzibą w (...) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy (na orzeczenie to Spółka powołała się w odpowiedzi na skargę). Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że fakt prowadzenia przez Spółkę działalności o charakterze gospodarczym nie ma znaczenia dla uznania jej przynależności do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej.

Badając z kolei, czy w przedmiotowej sprawie został zrealizowany zakres przedmiotowy należy wskazać, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy, który zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. W szczególności informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), organach i osobach sprawujących w nich funkcje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy informację publiczną stanowią dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, zgodnie z którym za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje dotyczące faktów zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcję publiczną, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie powierzonych kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08 dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, żądane we wniosku strony skarżącej informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą osoby sprawującej funkcję publiczną w organach Spółki (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz są rodzajem informacji o treści dokumentów, w tym o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), gdyż wydatki przeznaczone na delegacje służbowe niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych (por. wyrok WSA

w Gdańsku z dnia 18 maja 2016 r. II SAB/Gd 61/16 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze, że żądana we wniosku Stowarzyszenia informacja stanowi informację publiczną, a (...) Spółka z o.o. z siedzibą w (...) jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, należało skontrolować czy działania podjęte w sprawie przez podmiot zobowiązany odpowiadały przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.

Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy). Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy.

Z przywołanych przepisów wynika, że stan bezczynności - w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, Spółka z zachowaniem ustawowego terminu, odpowiedziała na wniosek strony skarżącej pismem z dnia (...) r. (wysłanym drogą elektroniczną), w którym poinformowała wnioskodawcę, że jej zdaniem, żądane dane nie stanowią informacji publicznej, lecz dotyczą kwestii bieżącej działalności Spółki.

Zdaniem Sądu, skoro żądane dane stanowiły informację publiczną, a wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia takiego rodzaju informacji przyczyną bezczynności Spółki, była zatem dokonana przez nią błędna wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że pozostając w błędnym przeświadczeniu o niepublicznym charakterze żądanych informacji, Spółka udzieliła odpowiedzi w formie pisma informującego o takim zakwalifikowaniu wniosku.

Ponadto adresatka wniosku podała, że w jej ocenie, treść wniosku nie pozwala na jednoznaczne ustalenie zakresu wnioskowanej informacji.

W tym miejscu należy zgodzić się z argumentacją Stowarzyszenia wyrażonego w skardze, że wbrew przeświadczeniu Spółki, wniosek strony skarżącej został jasno sformułowany, bowiem wskazano w nim, że przedmiotem wnioskowanych informacji są dokumenty potwierdzające delegacje Prezesa Zarządu oraz osób mu towarzyszących wraz z ich wykazem, w którym jednoznacznie zakreślono okres, z którego dokumenty miały być przedstawione, czyli od (...) roku do dnia złożenia wniosku (wysłanego korespondencją elektroniczną dnia (...) r.). W tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty Spółki odnoszące się do nieprecyzyjnego sformułowania zakresu wniosku, zwłaszcza że nie wskazała ona czego dotyczyły wątpliwości strony w tym zakresie.

Stosownie do art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W myśl art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, należy bowiem uwzględnić, że Spółka w ustawowym terminie ustosunkowała się do wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, zaś bezczynność wynikła z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując, uznając za zasadny zarzut bezczynności Sąd zobowiązał (...) Spółka z o.o. z siedzibą w (...) do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) z dnia (...) roku w trybie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przyczyn omówionych powyżej, Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w bezczynności stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., a nadto oddalił skargę w pozostałym zakresie (tj. wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu grzywny), uznając, że wymierzenie Spółce grzywny nie byłoby celowe, zwłaszcza przy niestwierdzeniu rażącego naruszenia prawa na mocy art. 151 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.