Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814185

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 19 lutego 2015 r.
II SAB/Sz 132/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Gebel, Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. C., E. C., J. I., T. I., M. C., M. C., S. S. oraz M. P.- R. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności

I.

stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania,

II.

stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

III.

wymierza Prezydentowi Miasta grzywnę w kwocie (...) złotych,

IV.

zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżących M. C., E. C., J. I., T. I., M. C., M. C., S. S. oraz M. P.- R. solidarnie kwotę (...) złotych oraz na rzecz E. C., J. I., T. I., M. C., M. C., S. S. oraz M. P.- R. solidarnie kwotę (...) złotych i na rzecz M. C. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 8 października 2014 r. M.C. oraz E.C., M.C., M.C., T.U., M.R., S.S., J.J. - reprezentowani przez radcę prawnego M.N. (skarżącego) - wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ulicy (...) w obrębie ewidencyjnym (...), działki nr (...) i (...) oraz wnieśli o stwierdzenie, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było przewlekle i prowadzone z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie Prezydentowi Miasta S. grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skarżący podali, że w dniu 27 lipca 2012 r. na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459) złożyli do Prezydenta Miasta S. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Prezydent postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2012 r. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy na wrzesień 2013 r. Konieczność wyznaczenia rocznego terminu załatwienia sprawy uzasadnił dużą ilością wniosków w tym przedmiocie. Po upływie terminu, w dniu 4 października 2013 r., Prezydent poinformował o konieczności kolejnego wydłużenia terminu załatwienia sprawy do końca 2014 r. W związku z tym, wnioskodawcy w dniu 25 października 2013 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. SKO uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do 31 stycznia 2014 r. W dniu 18 grudnia 2013 r. Prezydent wydał decyzję, w której odmówił dokonania przekształcenia. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r., na skutek odwołania, SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania - z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego związanego z wnioskiem o udzielenie bonifikaty na podstawie uchwały Rady Miasta S. Następnie pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. Prezydent poinformował wnioskodawców, że w związku z koniecznością uzupełnienia dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy, zostanie ona załatwiona do końca lipca 2014 r. Zdaniem Prezydenta, dla załatwienia sprawy koniecznym było złożenie stosownego wniosku przez następcę prawnego J.I. oraz ujawnienie w księdze wieczystej aktualnego nazwiska M.R. Skarżący wskazali, że w dniu 26 sierpnia 2014 r. wnieśli zażalenie do SKO na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia 26 września 2014 r. SKO ponownie uznało zażalenie za uzasadnione. Decyzją z dnia 22 września 2014 r. organ I instancji odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie.

Zdaniem skarżących, organ administracji wielokrotnie bezpodstawnie odraczał termin załatwienia tej sprawy. Kolejne odroczenie załatwienia sprawy na koniec lipca 2014 r. celem uzupełnienia dokumentacji było zupełnie bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt następstwa prawnego po złożeniu wniosku nie tamował w żaden sposób postępowania, bowiem następca prawny z mocy prawa wstąpił w całą sytuację procesową poprzedników prawnych. Po drugie ujawnienie w księdze wieczystej aktualnego nazwiska M.R. nie było konieczne z punktu widzenia tego postępowania. Pismami z dnia 7 lipca 2014 r. oraz z dnia 25 lipca 2014 r. kierowanymi do organu I instancji wyjaśnili powyższe kwestie, jednocześnie J.I. poparł wniosek o przekształcenie. Skarżący podkreślili, że pomimo wykonania żądania Prezydenta, wskazany przez organ termin nie tylko nie został dochowany, ale przez niemal kolejne dwa miesiące sprawa nie została załatwiona. W ciągu przeszło dwóch lat Prezydent nie podjął żadnych czynności dowodowych, które doprowadzić miały do zakończenia postępowania. Całość czynności podejmowanych przez Prezydenta w niniejszym postępowaniu od dnia jego wszczęcia zdaniem skarżących doskonale obrazuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13. W trakcie postępowania organ I instancji wielokrotnie, bezzasadnie odraczał termin załatwienia sprawy, wyznaczając przy tym nader odległe, inne niż określone przepisami k.p.a. terminy. Co więcej, organ wyznaczanych przez siebie terminów nie dotrzymywał, co skutkowało ponownym uwzględnieniem przez SKO zażalenia w owym przedmiocie. W rezultacie postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Skarżący wskazali nadto, że zawiadomieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. (tekst jedn.: trzy dni po wniesieniu zażalenia na przewlekłość) zostali poinformowani o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów w sprawie. W dniu doręczenia ww. pisma ich pełnomocnik uzyskał informację, iż zapoznanie się z przedmiotową dokumentacją jest niemożliwe z uwagi na przekazanie akt do SKO. Odpowiedzialność więc za wywołane tym wydłużenie postępowania spoczywa wyłącznie na organie administracji. W ocenie skarżących, powyższe zdarzenia dobitnie wskazują na niekompetencję i nieudolność organu w prowadzeniu przedmiotowego postępowania, a co za tym idzie nie mogą być traktowane jako argumenty za łagodniejszą oceną podejmowanych przez Prezydenta działań. Na skutek takiego postępowania organu wnioskodawcy zmuszeni byli do ponoszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, które inaczej zostałyby im zwrócone w proporcjonalnej ilości lub nie byłyby uiszczane.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wskazał, że od momentu złożenia wniosku przez użytkowników wieczystych podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania. Zgromadzenie dokumentów, które umożliwiłyby prawidłowe ustalenie stanu prawnego nieruchomości i ich analiza wymagały czasu.

O skomplikowaniu sprawy świadczy również fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będące w posiadaniu pełnych akt sprawy, rozpatrywało odwołanie stron trzy miesiące (od 14 stycznia do 18 kwietnia 2014 r.). Ponadto rozstrzygnięcie merytoryczne wniosku przez organ II instancji było odmienne od dotychczasowej linii orzeczniczej. Zmiana stanowiska organu II instancji w tej sprawie spowodowała, że ponownie, wnikliwie rozpatrywał dowody zebrane w sprawie i analizował stan prawny i faktyczny oraz bieżące orzecznictwo, szukając nowych okoliczności, które mogły być podstawą do zmiany dotychczasowej konstatacji - zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 i art. 7 k.p.a. Takie działanie nie może być uznane za przewlekłe i rażąco naruszające prawo. W trakcie postępowania nastąpiła również zmiana stanu prawnego, gdyż A.I. zbyła swój udział w użytkowaniu wieczystym na rzecz J.I., czego nie zauważył również organ odwoławczy wydając w dniu 16 kwietnia 2014 r. decyzję i pełnomocnik stron, który w trakcie postępowania występował w imieniu osoby, która stroną tego postępowania już nie była. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę, zmiana użytkownika wieczystego w trakcie postępowania ma istotne znaczenie. Stanowi o tym i zarówno kodeks postępowania administracyjnego, jak i ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o czym poinformowano strony w piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r. Organ miał obowiązek zawiadomić następcę prawnego o prowadzonym postępowaniu, o jego prawach i obowiązkach, z uwagi na zachowanie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Dlatego też poinformowano J.I. o toczącym się postępowaniu i możliwości złożenia przez niego wniosku o przekształcenie oraz M.P. o konieczności dokonania zmian danych osobowych w księdze wieczystej. Obowiązek uaktualnienia wpisu w księdze wieczystej spoczywa na użytkowniku wieczystym - zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Do chwili obecnej wpis ten nie został ujawniony. Reasumując, organ stwierdził, że długi czas rozpatrywania sprawy nie był spowodowany złą wolą ani celowym zaniedbaniem ze strony organu, lecz wyłącznie niepewnością co do prawidłowego stanu prawnego i dążeniem do bezwzględnego przestrzegania prawa.

W piśmie z dnia 26 listopada 2014 r., w uzupełnieniu skargi, pełnomocnik skarżących wskazał, że SKO ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 24 listopada 2014 r. Prezydent Miasta S. ponownie odroczył termin załatwienia przedmiotowej sprawy do końca lutego 2015 r. - w związku z koniecznością zebrania w sprawie dodatkowego materiału dowodowego. W piśmie z dnia 18 lutego 2015 r. pełnomocnik organu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ono na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, względnie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z kolei w myśl art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z uwagi na przedmiot skargi, rolą Sądu w tej sprawie było ustalenie, czy Prezydent Miasta S. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ulicy (...), stanowiącej działki nr (...) i (...) a jeśli tak, to czy przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, publ. LEX nr 1369030).

Uwzględniając powyższe rozumienie terminu "przewlekłość postępowania" Sąd zobligowany był ocenić, czy podejmowane przez organ czynności w ramach sprawy z wniosku skarżących zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu były podejmowane, czy nie były to czynności pozorne, nadmiernie przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Z akt administracyjnych wynika, że pierwsze rozstrzygniecie wniosku skarżących, złożonego do organu w dniu 30 lipca 2012 r., nastąpiło w dniu 18 grudnia 2013 r. decyzją o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości. W tym okresie Prezydent Miasta S. dwukrotnie wyznaczał nowy termin rozpoznania sprawy. Najpierw postanowieniem wydanym w dniu 24 sierpnia 2012 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy na wrzesień 2013 r. Następnie pismem opatrzonym datą 4 października 2013 r. poinformował pełnomocnika użytkowników wieczystych o nowym terminie załatwienia sprawy - do końca 2014 r. Analizując akta sprawy, w szczególności uzasadnienie organu dla wydłużenia terminu rozpoznania wniosku skarżących, Sąd doszedł do przekonania, że okoliczności sprawy nie uzasadniały i nie usprawiedliwiają tak nadmiernej zwłoki organu w rozpatrzeniu sprawy. Nie do zaakceptowania jest wyznaczenie już na wstępie postępowania końcowego terminu załatwienia sprawy - po upływie czternastu miesięcy od daty od złożenia wniosku o przekształcenie. W ocenie Sądu, nie usprawiedliwia tego ani znaczna ilość wniosków złożonych organowi w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ani konieczność wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, ani tym bardziej zmiana przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Termin ten w sposób oczywisty wydaje się być wyznaczony z przekroczeniem ustawowych terminów i z naruszeniem procedury załatwiania spraw (obowiązek informacyjny) oraz z brakiem poszanowania zasady szybkości załatwiania spraw.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - "k.p.a.", zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Sąd nie dopatrzył się również w dokumentach sprawy takich działań organu, które uzasadniałyby kolejne odroczenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy do końca roku 2014. Rację należy przyznać skarżącym, że w okresie pomiędzy wrześniem 2013 r. a zawiadomieniem o nowym terminie rozpatrzenia wniosku do końca 2014 r., a następnie do dnia 18 grudnia 2014 r. (decyzja), organ w zasadzie nie podejmował żadnych istotnych, skomplikowanych czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy (poza zgromadzeniem aktów notarialnych (umów sprzedaży) i odpisów ksiąg wieczystych dotyczących przedmiotowej nieruchomości). Włączony do akt operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej ul. (...) sporządzony został w dniu 28 lutego 2013 r. na potrzeby aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Nadto, pismo informujące z 4 października 2013 r. o zmianie terminu nie zawiera żadnych konkretnych przyczyn kolejnego odroczenia terminu zakończenia sprawy, pomimo, że ustawodawca wymaga od organu podania powodów opóźnienia.

Jak wynika z akt administracyjnych, po uchyleniu decyzji z 18 grudnia 2013 r., decyzją SKO z dnia 16 kwietnia 2014 r., organ I instancji, pomimo wyznaczenia kolejnego terminu załatwienia sprawy z wniosku skarżących do końca lipca 2014 r. (pismo z 13 czerwca 2014 r.), decyzję o odmowie przekształcenia wydał dopiero w dniu 22 września 2014 r. Przy czym Sąd stwierdził, że organ nie powiadomił uczestników postępowania o fakcie kolejnego opóźnienia w rozstrzygnięciu końcowym ich sprawy, ani o nowy przewidywanym terminie jej załatwienia - we wrześniu 2014 r.

Zdaniem Sądu, konieczność uzupełnienia materiału sprawy o wniosek następcy prawnego J.I. i o ujawnienie w księdze wieczystej aktualnego nazwiska M.R., niezależnie od oceny zasadności tego wezwania (z dnia 13 czerwca 2014 r.), nie stanowiła wystarczającego usprawiedliwienia dla dalszego odraczania terminu rozpoznania wniosku skarżących. Od dnia wydania decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji do momentu wydania decyzji w przedmiocie wniosku upłynęły ponad cztery miesiące. Należy też zauważyć, że pełnomocnik stron jeszcze w lipcu 2014 r. uzupełnił dokumenty sprawy. Jednakże nie spowodowało to zakończenia sprawy w należytym terminie.

Z informacji podanych przez skarżących wynika, że decyzja z 22 września 2014 r. została uchylona przez SKO decyzją z dnia 6 listopada 2014 r. i sprawa "wróciła" do organu I instancji.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących w sposób nieefektywny, wręcz pozorny, nie podejmując w ogóle działań w danych okresach czasu lub wykonując nieskomplikowane czynności procesowe w znacznych odstępach czasu, w sposób nieuzasadniony, bez konkretnego usprawiedliwienia, przedłużając termin ostatecznego załatwienia sprawy.

Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie tego postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż - jak wynika z okoliczności sprawy - postępowanie Prezydenta Miasta S. nie cechowała wola merytorycznego załatwienia sprawy, a nadto organ uchybił podstawowym regułom procedury administracyjnej określonym w art. 35 i art. 36, jak również w art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.

Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opisane cechy rażącego naruszenia prawa odnalazł Sąd w postępowaniu organu I instancji w tej sprawie.

Istotne dla takiej oceny Sądu był też fakt dwukrotnego uwzględnienia przez organ II instancji zażaleń skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie (vide: postanowienie z dnia 12 grudnia 2013 r. i 26 września 2014 r.).

Zdaniem Sądu, organ I instancji - mając świadomość uwzględnienia przez organ II Instancji zażalenia stron na przewlekłość postępowania - winien był zmienić sposób prowadzenia postępowania i co więcej, winien był szczególnie wnikliwie, szybko i sprawnie i starannie, z poszanowaniem zasad prowadzenia postępowania, w tym terminów załatwiania spraw, postępowanie to poprowadzić. Tymczasem organ I instancji, jak wynika z przebiegu postępowania, nie dochował kolejnych wyznaczanych przez siebie terminów kocowego rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I i II sentencji wyroku.

O wymierzeniu grzywny Sąd orzekł zgodnie z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. uwzględniając długość prowadzonego postępowania, brak należytych wyjaśnień zwłoki w podejmowaniu czynności wyjaśniających oraz okresy, w których organ nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających.

Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie III sentencji wyroku oparto o art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.