II SAB/Sz 13/20, Uchwały opiniujące protesty wyborcze konkretnych lekarzy i lekarzy dentystów kwestionujących ważność wyborów na delegatów niestanowiące informacji publicznej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3030647

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2020 r. II SAB/Sz 13/20 Uchwały opiniujące protesty wyborcze konkretnych lekarzy i lekarzy dentystów kwestionujących ważność wyborów na delegatów niestanowiące informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Marzena Iwankiewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) stycznia 2020 r., J. P. zwrócił się do Przewodniczącego Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w S., z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie akt postępowań Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w S. w sprawie protestów wyborczych o sygn. akt od (...) do (...):

1. uchwały nr (...) Okręgowej Komisji Wyborczej Okręgowej VII, czyli poprzedniej kadencji Okręgowej Izby Lekarskiej w S. (bez załączników!);

2. uchwały nr (...) Okręgowej Komisji Wyborczej Okręgowej VII, czyli poprzedniej kadencji Okręgowej Izby Lekarskiej w S. (bez załączników!);

3. uchwały nr (...) Okręgowej Komisji Wyborczej Okręgowej VII, czyli poprzedniej kadencji Okręgowej Izby Lekarskiej w S. (bez załączników!);

4. uchwały nr (...) Okręgowej Komisji Wyborczej Okręgowej VII, czyli poprzedniej kadencji Okręgowej Izby Lekarskiej w S. (bez załączników!);

5. uchwały nr (...) Prezydium Okręgowej Komisji Wyborczej Okręgowej VII, czyli poprzedniej kadencji Okręgowej Izby Lekarskiej w S. (bez załączników!).

W odpowiedzi na wniosek skarżącego, pismem z dnia (...) stycznia 2020 r. Przewodniczący Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w S. stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia, bowiem żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 - j.t.), dalej jako: "u.d.i.p.". Wyjaśnił, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty nie zostały wydane przez organ, a jedynie stanowią część materiału dowodowego zgromadzonego w toku konkretnych postępowań prowadzonych przez Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w S. Niezależnie od powyższego wskazano, że dysponentem dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania sygn. akt od (...) do (...) jest organ, tzn. Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w S., a tymczasem wniosek skarżącego został skierowany do Przewodniczącego Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w S., który nie jest organem Okręgowej Izby Lekarskiej w S.

J. P. pismem z dnia (...) lutego 2020 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w opisanym wyżej zakresie. Jednocześnie skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi wraz z orzeczeniem, jak też stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przepis art. 4 u.d.i.p. wprowadza katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, należą do nich m.in. organy samorządów zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 21 pkt 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (u.i.I.) organem Okręgowej Izby Lekarskiej w S. jest Okręgowy Sąd Lekarski w S. Zdaniem skarżącego żądane informacje dotyczą sfery faktów, dotyczą aktów prawnych Okręgowej Komisji Wyborczej w S. podejmowanych w formie uchwał.

Zdaniem skarżącego skoro członek organu samorządowego pełni funkcję publiczną, o czym stanowi - art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (k.k.) oznacza to, że już choćby z tego tytułu zajęte przez niego stanowisko dotyczące zgłoszonego protestu wyborczego stanowi dokument w sprawie publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p.).

Odnosząc się do kwestii ewentualnego wykluczenia członków samorządu lekarskiego jako wnioskodawców skarżący podniósł, że założenia wynikające z art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wedle którego jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych.

Zdaniem skarżącego, w świetle powołanych przepisów art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w razie wątpliwości wykładnia powinna uwzględniać prawo dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w S. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi w całości, jak też zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem organu, przedmiotowa skarga jest po pierwsze niedopuszczalna, po drugie zaś bezzasadna. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż w stanie sprawy nie można mówić o jakiejkolwiek bezczynności organu gdyż informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W odniesieniu do lekarskiego samorządu zawodowego, poza wykonywaniem zadań, które należy traktować wyłącznie jako dotyczące wewnętrznych spraw korporacyjnych m.in. takie jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, lekarski samorząd zawodowy mocą odpowiednich postanowień ustawowych uzyskał uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej.

Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia (...) stycznia 2020 r. nie dotyczył jednak zakresu, w jakim organ, czy Okręgowa Komisja Wyborcza Okręgowej Izby Lekarskiej w S., działają jako organ administracji publicznej.

Żądane przez skarżącego uchwały OKW i Prezydium OKW Okręgowej Izby Lekarskiej w S. stanowią opinie OKW i Prezydium OKW w sprawie złożonych protestów wyborczych członków rejonu wyborczego przeciwko ważności wyborów. Przedmiotowe dokumenty nie dotyczą więc zakresu, w jakim OIL w S. - jako lekarski samorząd zawodowy, tudzież jakikolwiek jego organ (którym notabene OKW czy Prezydium OKW nie jest) działa jako organ administracji publicznej. Dokumenty te stanowią akty o charakterze wewnętrznym, dotyczą bowiem ściśle organizacyjnych spraw, mających charakter działań wewnętrznych samorządu zawodowego, niedotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej. Zakres "działania" ww. uchwał nie jest skierowany na zewnątrz samorządu zawodowego, reguluje wewnętrzną sprawę samorządu, jaką jest przeprowadzenie wyborów samorządowych, a konkretnie wyrażenie opinii przez OKW w kontekście złożonych protestów wyborczych, zatem nie może być w tym przypadku mowy o działaniu lekarskiego samorządu zawodowego jako o działaniu organu administracji publicznej. Adresatem tych uchwał nie są bowiem podmioty pozostające poza samorządem zawodowym, zaś podjęcie uchwał w powyższym przedmiocie należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" izby lekarskiej.

Organ podkreślił, że z tych też względów, żądane przez skarżącego uchwały OKW lub Prezydium OKW nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że nie są to informacje o sprawach publicznych. W takim stanie faktycznym brak więc było podstaw prawnych do udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego dokumentów w trybie i na zasadach u.d.i.p. Informacja, która została przekazana skarżącemu w piśmie z dnia (...) stycznia 2020 r. stanowiła, w ocenie organu, wystarczający sposób załatwienia jego wniosku z dnia (...) stycznia 2020 r. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania bezczynności organu.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że wszystkie dokumenty stanowiące materiał dowodowy, zgromadzony w sprawach prowadzonych przez Okręgowy Sąd Lekarski, stanowią informację publiczną, tylko dlatego, że znajdują się w dyspozycji organu samorządu zawodowego. Żądane przez skarżącego uchwały dotyczyły konkretnych protestów złożonych przez konkretne osoby będące członkami lekarskiego samorządu zawodowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że dostęp do dokumentacji dotyczącej tych protestów powinien mieć każdy obywatel.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W niniejszej sprawie J. P. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w S. w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia (...) stycznia 2020 r., w którym to zwrócił się o udostępnienie 4 uchwał Okręgowej Komisji Wyborczej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. z dnia (...) listopada 2017 r. oraz uchwały Prezydium Okręgowej Komisji Wyborczej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. z dnia (...) listopada 2017 r. - podjętych w sprawie wyrażenia opinii dotyczących protestów wyborczych zgłoszonych przeciwko ważności wyborów delegatów na Okręgowy Zjazd Lekarzy Okręgowej Izby Lekarskiej w S. VIII kadencji.

Sądowa kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. A zatem określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie). Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p.

Zakres podmiotowy ustawy został uregulowany w art. 4 u.d.i.p. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965 z późn. zm.), dalej: "u.i.l." członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 u.i.l. jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby lekarskie (OIL), Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Organami okręgowej izby lekarskiej są: okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski oraz okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej (art. 21 u.i.l.). W tej sytuacji Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w S. jest bez wątpienia organem lekarskiego samorządu zawodowego zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w zakresie, w jakim tego rodzaju informacją dysponuje.

Dokonując natomiast oceny tego, czy przedmiotem żądania skarżącego była informacja publiczna, to wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższy przepis koresponduje wprost z art. 61 Konstytucji RP, która przyznaje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu zawodowego jednakże jedynie w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. Przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, czyli treść i charakter informacji.

Istota sporu sprowadza się w sprawie do kwestii, czy żądanie przedstawienia w trybie u.d.i.p. uchwał Okręgowej Komisji Wyborczej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. oraz uchwały Prezydium Okręgowej Komisji Wyborczej Okręgowej Izby Lekarskiej w S. stanowi informację publiczną.

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że wymagane przez skarżącego dokumenty nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, są to bowiem dokumenty wewnętrzne. Będące przedmiotem wniosku uchwały dotyczyły wyrażenia opinii w sprawie zgłoszonych protestów wyborczych konkretnych lekarzy oraz lekarzy dentystów zgłoszonych przeciwko ważności wyborów delegatów na Okręgowy Zjazd Lekarzy Okręgowej Izby Lekarskiej w S. VIII kadencji.

Jak wynika z treści art. 22 u.i.l. w okręgowym zjeździe lekarzy uczestniczą delegaci, a także z głosem doradczym niebędący delegatami członkowie ustępujących organów okręgowej izby lekarskiej (ust. 1). Delegatów wybiera się w rejonach wyborczych tworzonych przez okręgową radę lekarską oddzielnie dla lekarzy i dla lekarzy dentystów. W uzasadnionych przypadkach, na wniosek lekarzy i lekarzy dentystów, okręgowa rada lekarska może utworzyć wspólny rejon wyborczy dla lekarzy i lekarzy dentystów (ust. 2). Okręgowa rada lekarska ustala podział izby na rejony wyborcze oraz liczbę delegatów wybieranych w tych rejonach na okres kadencji na podstawie regulaminu wyborów, o którym mowa w art. 38 pkt 5 lit. a (ust. 3).

Do obowiązków delegata należy udział w okręgowym zjeździe lekarzy, uczestniczenie w działalności okręgowej izby lekarskiej oraz utrzymywanie kontaktów z lekarzami rejonu wyborczego (ust. 4).

Z kolei do kompetencji okręgowego sądu lekarskiego należy m.in. rozpatrzenie protestów przeciwko ważności wyborów delegatów na okręgowy zjazd lekarzy oraz protestów przeciwko ważności głosowania wniosków o odwołanie, o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 2 u.i.l.

W świetle przytoczonych przepisów należy przyznać rację organowi, że żądane we wniosku dokumenty (uchwały) dotyczą spraw organizacyjnych, związanych ściśle z wyborami samorządowymi. Przedmiotowe uchwały, w których wyrażono opinie w sprawie złożonych protestów wyborczych, stanowią jeden z etapów procedury wyborczej delegatów na Okręgowy Zjazd Lekarzy Okręgowej Izby Lekarskiej w S., zaś w kolejnym etapie nastąpi rozpatrzenie takiego protestu przez upoważniony do tego okręgowy sąd lekarski.

W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1897/15, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem uchwały opiniujące protesty wyborcze konkretnych lekarzy i lekarzy dentystów kwestionujących ważność wyborów na delegatów, należy uznać za dokumenty o charakterze wewnętrznym, bowiem odnoszą się wyłącznie do spraw lekarskiego samorządu zawodowego i nie są skierowane na zewnątrz tego samorządu. Nie posiadają przy tym waloru informacji publicznej, gdyż nie dotyczą spraw publicznych. Przedmiotowe uchwały nie stanowią o sposobie realizacji zadań publicznych przez lekarski samorząd zawodowy, nie zawierają informacji o sprawach publicznych i nie odnoszą się do publicznej sfery działania samorządu. Dlatego też żądanie ich udostępnienia nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za nieprzekonujący należy uznać argument skarżącego, że już z samego faktu pełnienia funkcji publicznej przez członka organu samorządu wynika, że zajęte przez niego stanowisko dotyczące zgłoszonego protestu wyborczego stanowi dokument w sprawie publicznej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p. w myśl którego udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Tymczasem ponownie podkreślić należy, że treść i charakter zawartych we wnioskowanych dokumentach informacji nie dotyczy stanowiska zajętego w sprawie publicznej, lecz wyłącznie korporacyjnej.

W ocenie Sądu, przedstawione okoliczności przesądzają o tym, że żądane we wniosku skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie było możliwości ich udostępnienia. Prawidłowo zatem organ załatwił wniosek powiadamiając pisemnie wnioskodawcę, że informacja, której udostępnienia się domaga, nie podlega przepisom u.d.i.p.

Z tych względów uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.