II SAB/Rz 42/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2514125

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2018 r. II SAB/Rz 42/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Krystyna Józefczyk (spr.).

Sędziowie WSA: Magdalena Józefczyk Elżbieta Mazur-Selwa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi k.c. i J. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie przywrócenia w ewidencji gruntów stanu zgodnego ze stanem użytkowania na gruncie

I.

stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżących J. C. i k.c.;

II.

stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III.

zasądza od Starosty na rzecz skarżących k.c. i J. C. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi J. C. i k.c. jest przewlekłe prowadzenie przez Starostę (...) postępowania w sprawie przywrócenia w ewidencji gruntów stanu zgodnego ze stanem użytkowania na gruncie.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że pismem z dnia (...) listopada 2016 r. J. C. i k.c. zwrócili się do Starosty (...) o przywrócenie w ewidencji gruntów stanu zgodnego ze stanem użytkowania na gruncie, tj. przywrócenia drogi i granic pomiędzy działką nr 964 a obszarem leśnym należącym do Lasów Państwowych w sposób zgodny z dokumentacją źródłową, stanowiącą podstawę wpisu do ewidencji gruntów z okresu sprzed 2012 r.

W następstwie rozpoznania ponaglenia złożonego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej WINGiK, za pośrednictwem Starosty Powiatowego, organ wyższego stopnia w postanowieniu z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) uznał je za uzasadnione i wyznaczył termin udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. C. i k.c. zarzucili Organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przywrócenia w ewidencji gruntów stanu zgodnego ze stanem użytkowania na gruncie. Zażądali zobowiązania Organu do wydania aktu administracyjnego potwierdzającego przywrócenie w ewidencji gruntów stanu sprzed 2012 r., wymierzenia organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny oraz zasądzenia od Organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podali, że na mapach sprzed 2012 r. oznaczona jest istniejąca na gruncie droga dojazdowa do działek 963 i 964 położonych w M., której brak jest na mapie z (...) czerwca 2012 r. Na tej ostatniej mapie inaczej zaznaczono przebieg granicy pomiędzy działką nr 964 a obszarem leśnym będącym w zarządzie Lasów Państwowych, na niekorzyść skarżących. Kilkakrotne prośby składane do Organu celem przywrócenia na mapach właściwej granicy działki nr 964 i drogi dojazdowej do działki nr 963 i nr 964 w M. na granicy z lasami państwowymi wg mapy z (...) kwietnia 2002 r. pozostawały bez odzewu. Ponadto na wydanych przez Starostwo Powiatowe wypisach z rejestru gruntów tj. z (...) kwietnia 2002 r., z (...) września 2003 r. i z (...) października 2017 r. występują rozbieżności w oznaczeniach rodzaju użytku i powierzchniach użytków poszczególnych klas gruntu. W wypisie z rejestru gruntów i mapie z (...) kwietnia 2002 r. widnieje droga oznaczona droga symbolem PsVF o pow. 0,07 ha. Na wszystkich urzędowych dokumentach powierzchnia przedmiotowej działki nr 964 wynosi 0,69 ha. Wspomniana granica na gruncie pomiędzy działką nr 964 a Lasami Państwowymi jest widoczna i trwała-utrwalona od niepamiętnych czasów - głęboki rów z ponad stuletnimi dębami. Do chwili nie zostało zakończone postępowanie trwające od (...) listopada 2016 r., mimo, że WINGiK uznał ich ponaglenie za uzasadnione Nie zgodzili się jakoby ich pismo z dnia (...) listopada 2016 r. zostało złożone w trakcie wykonywania modernizacji ewidencji gruntów, bowiem informacje o planowanej modernizacji zostały przekazane po raz pierwszy w styczniu 2017 r. a wykonywane były w kwietniu 2017 r. Starosta nie odpowiedział natomiast co było przyczyną niezajęcia stanowiska przez okres roku. Ponadto nie jest prawdą, że obszar na którym jest zlokalizowana działka nr 964 i droga dojazdowa do działki nr 963 był objęty modernizacją gruntów. Modernizacja obejmowała tylko tereny zabudowane. Zatem nie znana jest podstawa na której jest opierana argumentacja Starostwa i mającej miejsce modernizacji ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na skargę Organ wyjaśnił, że pismo skarżących z dnia (...) listopada 2016 r. zostało złożone w chwili kiedy została uruchomiona procedura przetargowa na wykonanie modernizacji ewidencji gruntów realizowanej w ramach projektu Podkarpacki System Informacji Przestrzennej (informacja z otwarcia ofert z dnia (...) listopada 2016 r., informacja o wyborze najkorzystniejszej oferty z dnia (...) listopada 2016 r.). Pismo zostało przekazane wykonawcy ww. modernizacji ewidencji gruntów. Droga o przywrócenie, której wnioskują J. i k.c., została wykazana na analogowej mapie klasyfikacyjnej założonej w 1984 r., przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno Kartograficzne w R. Odzwierciedlenie takiego stanu rzeczy znajduje się również na analogowej mapie ewidencyjnej sporządzonej w skali 1:2000, będącej pochodną odnowienia ewidencji gruntów dokonanej w latach 80-tych XX w. Taki stan był wykazany w operacie ewidencji gruntów i budynków do 2009 r., kiedy to wszedł w życie nowy operat ewidencyjny będący pochodną wykonanej modernizacji ewidencji gruntów. Informacja Starosty o wykonanej modernizacji ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) w dniu (...) lipca 2009 r. W wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków nastąpiła zmiana nośnika mapy z analogowej na numeryczną. Wykonawca ww. prac dokonał zmiany przebiegu konturu użytku gruntowego w działce nr 963 i 964 włączając użytek Ps VI odpowiadający spornej drodze gruntowej. Projekt operatu opisowo - kartograficznego został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych w siedzibie Organu w dniach (...)-05-2009 do (...)-06-2009 r., jednak w wyznaczonym terminie właściciele działki nr 964 w M. nie zgłosili się i nie złożyli zastrzeżeń do projektu operatu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków. W ramach wykonanej w 2009 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy działki nr 964 w M. stanowiącej własność J. i k.c. z działkami przyległymi nr 1432, 1433 stanowiącymi własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa (...) został na nowej mapie numerycznej skartowany w oparciu o operat techniczny wykonany przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej Oddział w (...) a wpisany do ewidencji zasobu powiatowego w dniu (...) września 2001 r., pod nr (...). Jak wynika ze sprawozdania technicznego do opracowania, o którym mowa wyżej wykonawca tj. Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej Oddział w (...) wykorzystał operat pomiarowy z wykonania mapy zasadniczej Nadleśnictwa (...) wykonany przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno Kartograficzne w (...) w 1988 r. - ks. rob. 1281. Granice zewnętrzne Nadleśnictwa zostały określone na podstawie punktów granicznych wykazanych w ww. operacie z założenia mapy zasadniczej z wykorzystaniem istniejącej osnowy szczegółowej i pomiarowej stosując aktualnie obowiązującą numerację tej osnowy, (sprawozdanie techniczne strona 2). Po skartowaniu tego operatu zmianie uległ przebieg granicy pomiędzy działką nr 964 a działkami 1432 i 1433. Wykazany w wyniku pierwszej modernizacji ewidencji gruntów stan obowiązywał do chwili zakończenia w 2017 r., kolejnej modernizacji ewidencji gruntów i budynków realizowanej przez powiat łańcucki w ramach Systemu Informacji Przestrzennej. Informacja Starosty (...) o wykonanej modernizacji ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) w dniu (...)-09-2017 r., poz. 3080. Analizując nową numeryczna mapę ewidencyjną stwierdzono, że wykonawca modernizacji na działce nr 964 wprowadził użytek gruntowy oznaczony jako Ps IV. Ponadto stwierdzono rozbieżność w przebiegu granicy działki nr 964 z działką leśną nr 1432 i 1433, zarówno na mapie numerycznej powstałej po pierwszej modernizacji ewidencji gruntów jaki i na obecnej mapie będącej pochodną drugiej modernizacji ewidencji gruntów w stosunku do tego co było wykazane na analogowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000.

W swoim piśmie z dnia (...) listopada 2016 r., J. i k.c., żądali przywrócenia drogi dojazdowej, która odpowiadała na ówczesnych mapach analogowych użytkowi Ps VI. Wykonawca drugiej modernizacji ewidencji gruntów i budynków tj. firma (...) s.c. wniosek uwzględnił i na obecnej mapie wykazał użytek Ps IV. Z tej racji, że wykorzystano operat techniczny wykonany przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej Oddział w (...), wpisany do ewidencji zasobu powiatowego w dniu (...) września 2001 r., pod nr (...), przebieg tego użytku Ps IV, nie pokrywa się z przebiegiem użytku Ps VI który był wykazany zarówno na mapie klasyfikacyjnej jaki i na analogowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000. W swoim piśmie z dnia (...) listopada 2016 r., Państwo C. nie żądali natomiast przebiegu granicy pomiędzy działkami 964 a działkami nr 1432, 1433 - granica rolno - leśna, tylko przywrócenia w ewidencji gruntów drogi dojazdowej do działek nr 963 i 964 w M., co zostało jak już wcześniej wspomniano przywrócone w trakcie ostatniej modernizacji ewidencji gruntów.

Organ w dniu (...) listopada 2017 r., w obecności k.c. oraz przedstawicieli Nadleśnictwa (...) oraz wykonawcy ostatniej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonał oględzin terenowych przedmiotowej granicy. W trakcie Oględzin stwierdzono istnienie drogi gruntowej oraz rozbieżność wskazującą na inny przebieg granicy w terenie pomiędzy działkami nr 964 a 1432 i 1433 w stosunku do tego, co zostało skartowane na obecnej mapie ewidencyjnej w oparciu o operaty techniczne o których mowa wyżej. W celu usunięcia rozbieżności pomiędzy przebiegiem granicy w terenie oraz obecną mapą ewidencyjną zainteresowane strony tj.k.c. oraz przedstawiciele Nadleśnictwa (...) zostali poinformowani o konieczności dokonania rozgraniczenia pomiędzy przedmiotowym działkami.

W dniu (...) listopada 2017 r., do Starostwa oprócz postanowienia o którym mowa wyżej, wpłynęło także pismo WINGiK z dnia (...) listopada 2017 r. wraz z protokołem spisanym w PUW w (...) w dniu (...) listopada 2017 r., w obecności k.c., który zażądał przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy pomiędzy działką nr 964 a działkami nr 1432 i 1433 do stanu jaki był wykazany na mapie z 2002 r. dołączonej do wspomnianego protokołu. Mając na uwadze przeprowadzone oględziny terenowe oraz ww. pismo WINGiK z dnia (...) listopada 2017 r., w dniu (...) grudnia 2017 r. Starosta przesłał protokół z rozprawy administracyjnej na gruncie do Nadleśnictwa (...) z prośbą o rozważenie możliwości wykonania rozgraniczenia pomiędzy działkami nr 964 a 1432 i 1433 w M. Jednocześnie pismem z dnia (...) grudnia 2017 r., J. i k.c. zostali poinformowani o terminie zakończenia postępowania po otrzymaniu odpowiedzi z Nadleśnictwa (...).

W dniu (...) lutego 2017 r., do Starostwa wpłynęła odpowiedź od Nadleśnictwa (...), z której wynika, że przebieg granicy ewidencyjnej ujawniony na mapie numerycznej Nadleśnictwa (...) zgodny jest z przebiegiem granicy wkreślonej w zasoby Starostwa, Nadleśnictwo nie dysponuje dokumentacją, z której wynikałoby, że są różnice, które należy wyjaśnić oraz, że nie będzie składać wniosku o rozgraniczenie. Aby dokładnie wyjaśnić sprawę przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami Starosta pismem z dnia (...) lutego 2018 r. zwrócił się z prośbą do firmy (...) s.c. - wykonawcy ostatniej modernizacji ewidencji gruntów z prośbą o rozważenie możliwości dokonania ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy w ramach udzielonej rękojmi. W dniu (...) marca 2018 r. do Starostwa wpłynęła odpowiedź firmy (...) s.c., z której wynika, że przedmiotowe działki znajdowały się poza obszarem objętym ustaleniem granic, w związku z tym brak jest możliwości ustalenia granicy w ramach udzielonej rękojmi.

Mając na uwadze powyższe Starosta (...) zawiadomieniem z dnia (...) marca 2018 r., poinformował zainteresowane strony zgodnie z art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w przedmiotowej sprawie. W dniu (...) marca 2018 r., zgłosił się k.c. i podtrzymał swój wniosek o przywrócenie granicy do stanu jaki obowiązywał przed wykonaną w 2009 r. i 2017 r. modernizacją ewidencji gruntów.

W dniu (...) marca 2018 r. Starosta (...) wydał decyzję odmawiającą wprowadzenia zmiany przebiegu granicy wykazanej w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu technicznego wykonanego przez Biuro Urządzania lasu i Geodezji Leśnej Oddział w (...) a wpisanego do ewidencji zasobu powiatowego w dniu (...) września 2001 r., pod nr (...), do stanu faktycznego użytkowania w terenie działki nr 964 w M. stanowiącej własność J. i k.c.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 p.u.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, rozpoznając skargę w graniach sprawy.

Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości.

W dniu (...) listopada 2016 r. do organu administracji publicznej wpłynął wniosek skarżących o przywrócenie drogi dojazdowej do działek 963 i 964 w M. uzupełniony później również o zmianę przebiegu granic działki 964. Faktyczne rozstrzygnięcie zapadło dopiero (...) marca 2018 r. Wprawdzie organy ustaliły, iż w wyniku modernizacji z 2008 r. droga dojazdowa zniknęła faktu tego nikt nie kwestionował w akcie wyłożenia. Kolejna modernizacja zakończona we wrześniu 2017 r. wprowadziła użytek gruntowy oznaczony nr 964 (droga).

Organ administracji nie wydawał żadnych rozstrzygnięć w sprawie wniosku skarżących z dnia (...) listopada 2016 r. W dniu (...) października 2017 r. skarżący złożyli ponaglenie a następnie postanowieniem z dnia (...) listopada 2017 r. uznano, iż organ pozostaje w bezczynności i zakreślono mu termin na załatwienie sprawy.

Nowela z kwietnia 2017 r. uzupełniła dotychczasową treść art. 37 k.p.a. przez dodanie do tego przepisu regulacji zawierającej definicję "bezczynności" i "przewlekłego prowadzenia postępowania". Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność zachodzi wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość wystąpi wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Zdaniem Z. Kmieciaka przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organy administracyjne prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane bądź działają opieszale" (Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6 s. 33)

W przedmiotowej sprawie organ uzasadnia swoje zachowanie po złożeniu wniosku przez skarżących faktem, iż w tej samej dacie uruchomiono procedurę przetargową na wykonanie modernizacji ewidencji gruntów. Następnie do geodety prowadzącego ewidencję przesłano pismo skarżących. A więc faktycznie organ może pozostawać w przeświadczeniu, że w sposób właściwy zareagował na wniosek skarżących. To uzasadnia stanowisko Sądu, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Aktualne brzmienie tego przepisu definiującego również przewlekłość jest rezultatem orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Pojęcia te częściowo się pokrywają - (J.P. Tarno Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania). Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą "przewlekłego prowadzenia postępowania" (postanowienie NSA z 16 października 2014 r. IOZ 871/14.

Z tych względów skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.