II SAB/Po 43/20, Pojęcie rażącego naruszenia prawa przy ocenie bezczynności organu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3022987

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2020 r. II SAB/Po 43/20 Pojęcie rażącego naruszenia prawa przy ocenie bezczynności organu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik.

Sędziowie WSA: Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.), Asesor Jan Szuma.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi

I. B. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności,

II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej I. B. z dnia (...) stycznia 2019 r.,

III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

IV. oddala skargę w pozostałym zakresie,

V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) marca 2020 r. I. B., reprezentowania przez adwokata P.M., wniosła skargę na bezczynność Wojewody w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia (...) stycznia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Strona skarżąca wniosła, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:

1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze z m - dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku,

2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności,

3) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości określonej w art, 154 § 6 p.p.s.a. lub

5) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

6) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, zasądził od organu na rzecz Skarżącej koszty postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż I. B. złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek wpłynął do organu w dniu (...) stycznia 2019 r. Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach Skarżąca powinna była otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia bez zbędnej zwłoki, a najpóźniej w ciągu 60 dni od dnia złożenia wniosku, to jest do dnia (...) maja 2019 r. Decyzja w powyższym terminie nie została wydana.

W ocenie strony skarżącej organ podejmował w toku postępowania pozorne czynności - wzywał ją o załączniki do wniosku, które nie były konieczne z uwagi na deklarowany we wniosku cel pobytu cudzoziemca w Polsce. Zaznaczono, iż z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika jednoznacznie, że to cudzoziemiec deklaruje cel pobytu. Po zadeklarowaniu celu pobytu cudzoziemiec jest zobowiązany wykazać, że "spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu". Jeśli zadeklaruje cel pobytu i wykaże, że spełnia wymogi określone w części szczególnej (w zależności od rodzaju zezwolenia na pobyt czasowy), to wojewoda udziela mu zezwolenia, co oznacza, że wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Wskazano, iż I. B. zadeklarowała, że celem pobytu w Polsce jest zamieszkanie z małżonkiem, który jest pracownikiem migrującym (art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach) i przedłożyła dokumenty wymagane w związku z tak zadeklarowanym pobytem.

Zaznaczono, iż Wojewoda nie może odmówić Skarżącej udzielenia zezwolenia na podstawie art. 100 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ udowodniła, że spełnia wymogi ze względu na cel pobytu (zamieszkiwanie z pracownikiem migrującym) - wykazała, że jest żoną zatrudnionego w Polsce cudzoziemca, posiada ubezpieczenie i mąż zapewnia jej dochód. Zdaniem strony skarżącej żaden przepis nie przewiduje, że jeśli ktoś pracuje, to nie może się ubiegać o zezwolenie na zamieszkanie z pracownikiem migrującym. Z powyższego wynika, że organ podejmuje niezasadne działania, na które nie ma prawa, są to działania pozorne, organ zatem jest bezczynny.

Wskazano dodatkowo, że Skarżąca złożyła ponaglenie w dniu (...) marca 2020 r., ale nie przyniosło ono żadnego rezultatu.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności organ wskazał, iż w związku z wprowadzonym 14 marca 2020 r. na Rzeczypospolitej Polskiej stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie ogłoszonym od dnia 20 marca 2020 r. stanem epidemii, nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa - art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Przedmiotowa skarga została wniesiona w czasie obowiązywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii.

Następnie organ wskazał, iż w dniu (...) stycznia 2019 r. I. B. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym samym dniu I. B. została poinformowana, iż decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostanie podjęta do (...) lipca 2019 r. Zauważono, że ze względu na deklarowany przez I. B. cel pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. pobyt z cudzoziemcem, wniosek był rozpatrywany w oparciu o przepisy rozdziału 11 ustawy o cudzoziemcach. Jednakże w ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do rozpatrywania wniosku I. B. w oparciu o art. 159 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. S. B., z którym zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wnioskodawczyni wskazała jako cel pobytu uzasadniający udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy, nie spełnia żadnego z wymienionych w art. 159 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach tytułów pobytowych.

Dalej zauważono, że pismem z dnia (...) stycznia 2020 r. I. B. została poinformowana, iż decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostanie podjęta do (...) marca 2020 r. Ponadto organ wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzających pokrycie przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - w aktach znajdowało się zgłoszenie wymienionej do ubezpieczenia zdrowotnego jako członka rodziny osoby ubezpieczonej przez byłego pracodawcę S. B. oraz oryginał aneksu z dnia (...) listopada 2019 r. do umowy najmu lokalu mieszkalnego, którego kopia została przedłożona do akt (...) grudnia 2019 r. W dniu (...) stycznia 2020 r. I. B. m.in. przedłożyła zaświadczenie o zgłoszeniu do obowiązkowych ubezpieczeń przez płatnika (...) sp. z o.o. jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę oświadczenie usług. W związku z podjęciem przez Wnioskodawczynię zatrudnienia na terytorium Polski oraz biorąc pod uwagę, iż zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w oparciu o art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie uprawnia do podjęcia na tym terytorium zatrudnienia bez zezwolenia na wykonywanie pracy, pismem z dnia (...) lutego 2020 r. organ poinformował Skarżącą o okolicznościach sprawy i wezwał do przedłożenia załącznika nr (...) do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. jednocześnie termin zakończenia postępowania został wyznaczony na (...) kwietnia 2020 r.

W odpowiedzi Wnioskodawczyni przedłożyła zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, że od (...) września 2019 r. została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego jako członek rodziny osoby ubezpieczonej uprawniony do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego.

Dalej wskazano, iż pismem z (...) marca 2020 r. Wojewoda, poinformował Wnioskodawczynię o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w uzgodnionym terminie. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2020 r. Wojewoda udzielił Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy.

W ocenie organu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest bowiem skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015 r.-2016 r. i utrzymuje się nadal. Zaznaczono, że opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi (mimo stałego ich zwiększania), technicznymi i organizacyjnymi (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania) nie pozwalają na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Wojewoda podał następujące dane statystyczne: w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 wniosków, w 2016 r. - 12 305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18 386 wniosków, w 2018 r. - 24 785, w 2019 r. - 25 110. Zaznaczono, że przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powodował narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Podkreślono również, że Wojewoda podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. Statystyka prezentuje się następująco; w 2015 r. - 4 286 rozstrzygnięć, w 2016 r. - 7 729 rozstrzygnięć, w 2017 r. - 13 833 rozstrzygnięć, w 2018 r. - 16 172 rozstrzygnięcia, w 2019 r. - 18 188 rozstrzygnięć tj. o 2016 więcej niż wydanych w roku poprzednim. Wskazano również, że Wojewoda podejmował intensywne starania w celu, pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Obecnie realizowane są dwa projekty o łącznej wartości 17 min zł dofinansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. Podejmowane przez Wojewodę działania służą sukcesywnej poprawie jakości obsługi spraw cudzoziemców, w tym także terminowości. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia (...) lutego 2019 r. Zauważono też, iż pobyt I. B. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na deklarowany we wniosku cel pobytu jest ściśle związany z sytuacją pobytową męża. Sytuacja ta została uregulowana (...) listopada 2019 r. Od stycznia 2020 r. organ podejmował działania zmierzające do zakończenia postępowania. W związku z tym, że strona przedłożyła w toku postępowania dokumenty mogące świadczyć o zmianie celu pobytu, organ zobowiązany był do ich zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie organu powyższe świadczy, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem Strony lecz okolicznościami sprawy oraz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi powyżej.

Odnosząc się do żądania przyznania Skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny Wojewoda wskazał, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Wymieniona nie wskazała jednoznacznie jakoby doznała krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu. Ponadto kara grzywny służyć ma przymuszeniu organu do zakończenia postępowania, w którym dopuścił się bezczynności oraz zdyscyplinowaniu organu do przestrzegania przepisów w przyszłości. Tymczasem Wojewoda udzielił I. B. zezwolenia na pobyt czasowy (...) kwietnia 2020 r., przed upływem terminu wyznaczonego przez organ w piśmie z (...) lutego 2020 r. oraz terminem wyznaczonym przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie wnioski w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany - ponaglenie złożono dwukrotnie - w dniu (...) grudnia 2019 r. i w dniu (...) marca 2020 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Aktualnie przepis art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) zawiera definicję pojęcia "bezczynność" oraz "przewlekłe prowadzenia postępowania". Pierwsze z tych pojęć zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w którym wskazano, że bezczynność zachodzi wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2 ww. przepisu). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 2317/19 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wykładnia językowa, gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji gdy organ nie załatwił sprawy w terminie, przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany li tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził je opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. W takim postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawy zauważyć należy, iż zarzut bezczynności dotyczył postępowania prowadzonego przez Wojewodę w sprawie udzielenia I. B. pozwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zaznaczyć przy tym należy, iż w świetle art. 109 ust. 1-3 ustawy z dnia z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35) przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1). Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 2). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Zatem w uzasadnionych przypadkach, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach, termin załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy może zostać przedłożony o kolejne 60 dni.

Jak wynika z akta sprawy wniosek skarżącej inicjujący postępowanie administracyjne wpłynął do organu w dniu (...) stycznia 2019 r. W tym też dniu organ poinformował wnioskodawczynię na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia (...) lipca 2019 r. Przedłużenie terminu załatwienia wniosku uzasadniono koniecznością przeanalizowania złożonych dokumentów oraz dużą ilością spraw prowadzonych przez organ. Z adnotacji widniejącej na k. 12 wniosku I. B. wynika nadto, iż w dniu (...) stycznia 2019 r. organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Z akt sprawy wynika, iż mimo upływu z dniem (...) lipca 2019 r. terminu wskazanego na podstawie w art. 36 § 1 k.p.a, a także terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. i 109 ustawy o cudzoziemcach, organ nie wydał decyzji kończącej sprawę, nie poinformował strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, jak też nie podjął jakiejkolwiek czynności zmierzającej do jej załatwienia. Pierwszą udokumentowaną w aktach sprawy czynności organu po dacie (...) lipca 2019 r. jest wezwanie z 02 styczna 2020 r. wystosowane do I. B. w celu uzupełnienia złożonego w dniu (...) stycznia 2019 r. wniosku. Powyższe oznacza, iż od dnia (...) lipca 2019 r. organ pozostawał w bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie załatwił bowiem sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wszelkie podejmowane przez Wojewodę po tej dacie czynności nie mają wpływu na fakt pozostawiania w bezczynności w rozumieniu ww. przepisów. Również zakreślenia w piśmie z (...) stycznia 2020 r. nowego terminu załatwienia sprawy nie wpływa na tą okoliczność. Pismo Wojewody z (...) styczna 2020 r. zostało wystosowane sytuacji, gdy już od 6 miesięcy organ pozostawał w formalnej bezczynności. Od zarzutu popadnięcia w taki kilkumiesięczny stan bezczynności organ nie może się uchylić wystosowując kolejne zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Także powoływana w odpowiedzi na skargę okoliczność uzależnienia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie od wyniku postępowania prowadzonego z wniosku męża skarżącej S. B. o zezwolenie na pobyt czasowy, nie może tłumaczyć zaniechania organu w wywiązywaniu się z obowiązku terminowego załatwienia sprawy. W toku postępowania organ nie informował skarżącej, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., iż załatwienie jej wniosku nastąpi po zakończeniu postępowania dotyczącego jej męża. Nie zawiesił także postępowania z powołaniem się na powyższą przyczynę.

Jako, że do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie rozpoznał wniosku I. B. uznać należy jej skargę w zakresie zarzutu bezczynności jako uzasadnioną. Stąd też Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Należy też zauważyć, iż decyzją z (...) kwietnia 2020 r. nr (...) Wojewoda udzielił I. B. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do (...) lipca 2021 r., zatem w dniu wyrokowania organ nie pozostawał już w bezczynności. Zaistniała więc przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego w zakresie zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny, czy bezczynność miała charakter rażący (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że bezczynność miała charakter rażący. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, SiP "LEX" nr 1218894). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W okolicznościach badanej sprawy, nie sposób zarzucić organowi lekceważenia strony.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, bezczynność organu nie była działaniem celowym, podjętym z premedytacją, ale wynikała z trudności o charakterze obiektywnym - braki kadrowe urzędu, znaczna ilość spraw. Organ wskazał, jak od kilku lat rośnie znacząco liczba wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE) i rozpatrywanych spraw. Wskazano na podejmowane działania organizacyjne, które pozwalają na wzrost ilości wydawanych rozstrzygnięć. Stąd też, mimo oczywistej bezczynności w prowadzeniu sprawy, nie można uznać, iż miała ona charakter jednoznaczne rażący, o czym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono w punkcie III sentencji wyroku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również wniosek Skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Należy zauważyć zatem, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze nie wskazano na jakiekolwiek okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. Ponadto argumentacja organu nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda jest świadomy ciążących na nim obowiązków, terminowego prowadzenia spraw, ale obiektywnie w opisanym stanie faktycznym nie miał realnej możliwości obowiązkom tym podołać, pomimo podejmowanych przez siebie działań zapobiegawczych. W tej sytuacji bezcelowe było również upatrywanie zasadności wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w realizacji funkcji gwarancyjnej tego rozwiązania, tym bardziej, że decyzja została wydana, a więc zasądzenie kwoty pieniężnej od Wojewody nie było uzasadnione również potrzebą przymuszenia organu do załatwienia sprawy.

Z tych samych przyczyn Sąd nie znalazł również przesłanek do nałożenia na organ grzywny o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny (pkt IV sentencji wyroku).

Odnosząc się do podniesionych w odpowiedzi na skargę uwag dotyczących zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zauważyć należy, iż stan bezczynności organu zaistniał po (...) lipca 2019 r., a więc długo przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemiologicznego (od 14 marca 2020 r.) i stanu epidemii na terytorium RP (od 20 marca 2020 r.). Ponadto wskazany przez organ przepis art. 15zzs ust. 10 powołanej ustawy z 2 marca 2020 r. został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r., zatem nie obowiązywał już w dniu wyrokowania.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu ((...) zł) oraz wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi zawodowemu, ustalone według stawek minimalnych ((...) zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ((...) zł) - łącznie (...) zł.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.