Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1629257

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 15 stycznia 2015 r.
II SAB/Po 134/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elwira Brychcy.

Sędziowie WSA: Jakub Zieliński, Tomasz Świstak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Redaktora naczelnego dziennika "A" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej

I.

zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. do załatwienia wniosku Redaktora naczelnego dziennika "A" - P. G. z dnia 8 września 2014 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy,

II.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III.

zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. na rzecz skarżącego kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 8 września 2014 r. K. M. działając jako dziennikarz dziennika "A." zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L., na podstawie art. 4 ust. 1 i 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe, o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowowstępujących do PZŁ, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich.

Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia żądanych informacji prosi, w imieniu redaktora naczelnego, o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe.

Powyższe podanie wpłynęło do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. w dniu 11 września 2014 r.

Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. pismem z dnia 12 września 2014 r. zwrócił się do redakcji dziennika "A." o podanie czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika "A" albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji oraz o nadesłanie stosownego upoważnienia.

Pismem z dnia 9 października 2014 r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika redaktor naczelny dziennika "A." P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz wskazał, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona. Wyjaśnił m.in., że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm - dalej: "u.d.i.p.". Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.) poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty nie wymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Zatem w świetle art. 3a ustawy Prawo prasowe dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p.

Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Strona skarżąca podniosła, iż Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Polski Związek Łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji publicznej, w tym między innymi polegające na zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Ponadto Polski Związek Łowiecki realizuje również zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na postawie przepisów u.d.i.p.

Dalej skarżący podniósł, iż z art. 42 ust. 9 ustawy Prawo łowieckie wynika, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego obejmuje ustalanie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, zaś związek uwzględnia przy tym poniesione koszty, których wskazania wnioskodawca się domagał.

Zatem wniosek z dnia 8 września 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, podlegał rozpatrzeniu przez Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe.

Oznacza to, że brak odpowiedzi Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. jest bezczynnością w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego (dalej zwany w skrócie jako Zarząd) w L. wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy Zarząd zaznaczył, że mając bowiem na uwadze, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe informacji prasowej może żądać wyłącznie dziennikarz organ mógł zażądać potwierdzenia że K. M. jest dziennikarzem oraz przesłania upoważnienia, na które ww. się powoływał.

Dalej skarżony podmiot wskazał, iż z uwagi na fakt, że K. M. nie występował w sprawie jako osoba fizyczna żądająca informacji we własnym imieniu, lecz podawał się za upoważnionego przez dziennik "A." w sprawie brak było podstaw do rozpoznawania jego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz zasadnym było odwołanie się do regulacji ustawy Prawo prasowe.

Występujący na rozprawie pełnomocnik skażonego organu podtrzymał wniosek o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Popierając wniosek o odrzucenie skargi pełnomocnik organu powołał się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku sygn. II SAB/Gd 155/14, z którego wynika, iż Zarząd Okręgowy PZŁ nie ma zdolności sądowej w tej sprawie i nie może być obowiązany do udostępniania informacji publicznej.

Na poparcie wniosku o oddalenie skargi podniósł, iż wobec braku przedłożenia przez K. M. dokumentu potwierdzającego, iż jest on dziennikarze, redaktor naczelny dziennika "A." nie był uprawniony do wywiedzenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji, a zażądanie potwierdzenia czy K. M. jest dziennikarzem było niezbędne dla ustalenia czy sprawie stosują się przepisy prawa prasowego i czy wniosek dotyczy dostępu do informacji prasowej, czy tez składany jest przez K. M. jako osobę fizyczną. Na poparcie swoich wywodów pełnomocnik przywołał orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. II SAB/Łd 159/14, w Lublinie z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. II SAB/Lu 437/14, Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. II SAB/Rz 93/14 i Szczecinie z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. II SAB/Sz 114/14.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej w dalszej części również: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w świetle zapisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 2, poz. 24 z późn. zm.), w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a tej ustawy oraz przedstawionego wypisu z rejestru dzienników i czasopism nie budzi wątpliwości legitymacja czynna redaktora naczelnego dziennika "A." P. G. jako kierującego redakcją, gdy w piśmie z dnia 1 sierpnia 2014 r. o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika powołując się na działanie z upoważnienia wyżej wymienionego. Zarówno dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się bowiem w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe w rozumieniu ustawy prasa to nie tylko publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele - i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską.

Domaganie się udzielenia informacji przez konkretnego dziennikarza nie przekreśla legitymacji do zaskarżenia bezczynności w tym przedmiocie przez redaktora naczelnego dziennika "A.". W stanie faktycznym sprawy nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że K. M. działał imieniem własnym. To, że działał on na rzecz dziennika "A." wynika wprost z treści pisma z dnia 8 września 2014 r., ale i z treści skargi. Interes prawny w tej sytuacji niewątpliwie ma więc redaktor naczelny dziennika - jako osoba kierująca na mocy art. 25 ust. 1 ustawy Prawo Prasowe jako jego redakcją (tak m.in. wyroki WSA w Lublinie z 6 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 147/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 120/14, WSA w Warszawie z 11 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 328/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Poznaniu polegająca na niezałatwienie wniosku opatrzonego datą 8 września 2014 r., złożonego przez dziennikarza dziennika "A." K. M. o udzielenie informacji prasowej.

W tym miejscu zauważyć należy, iż w aktualnym stanie prawnym dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji prasowej. Zgodnie bowiem z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. - dalej: "u.d.i.p").

Oznacza to, iż udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. I OSK 2745/13 oraz z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13 - dostępne w Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W doktrynie wskazuje się także, że przepis ten w istocie oznacza, że w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej zrównuje on prawa dziennikarza z prawami każdego podmiotu, który o taką informację może się ubiegać (J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/El.).

Z kolei regulacja zawarta w art. 4 Prawa prasowego rozszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku i co za tym idzie - jak zostanie to wykazane poniżej - nie znajduje w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie.

W sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej pochodzi od prasy dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku.

W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji mającej charakter informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem skarga na bezczynność będzie przysługiwać, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela, i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu.

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Zgodnie z poglądem ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz m.in. ww. wyrok NSA z dnia z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13), Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizując bowiem kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów ustawy stwierdzić trzeba, że ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zdania te wynikają m.in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226, z późn. zm., dalej prawo łowieckie). Tymi zadaniami są m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 ustawy Prawo łowieckie). Co istotne zadania określone w art. 34 ustawy Prawo łowieckie mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie).

Działalność Polskiego Związku Łowieckiego regulują przepisy ustawy Prawo łowieckie, a w szczególności jej rozdział 6, a także statut. Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Polski Związek Łowiecki posiada osobowość prawną. Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Statut Polskiego Związku Łowieckiego określa w szczególności organy Polskiego Związku Łowieckiego oraz koła łowieckiego, ich kompetencje, tryb dokonywania ich wyboru, zmiany bądź uzupełnienia składu.

Artykuł 32a Prawa łowieckiego stanowi, że:

1. Organami Polskiego Związku Łowieckiego są:

1) Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego, jako najwyższa władza Polskiego Związku Łowieckiego, który tworzą, wyłonieni w wyborach pośrednich, przedstawiciele kół łowieckich i przedstawiciele członków niezrzeszonych w kołach łowieckich;

2) Naczelna Rada Łowiecka, do zadań której należy ustalanie kierunków i planów działalności Polskiego Związku Łowieckiego między Krajowymi Zjazdami Delegatów oraz realizacja innych zadań przewidzianych statutem, oraz Okręgowe Rady Łowieckie;

3) Zarząd Główny jako organ zarządzający;

4) Główny Sąd Łowiecki i okręgowe sądy łowieckie jako organy orzekające w postępowaniu dyscyplinarnym;

5) Główny Rzecznik Dyscyplinarny i okręgowi rzecznicy dyscyplinarni jako organy prowadzące dochodzenia dyscyplinarne.

2. Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego reprezentuje Związek na zewnątrz.

3. Polski Związek Łowiecki zobowiązany jest posiadać organy kontroli wewnętrznej.

4. Statut Polskiego Związku Łowieckiego może przewidywać powoływanie innych organów krajowych i okręgowych, które realizują - na terenie swego działania - zadania określone w art. 34.

Z kolei z art. 33 wynika, że:

1. Koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa.

2. Koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania.

3. Osobowość prawną koła łowieckie nabywają i tracą z dniem nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim.

4. Wskazane statutem organy okręgowe, o których mowa w art. 32a ust. 4, koordynują i nadzorują działalność kół łowieckich oraz członków - osób fizycznych niezrzeszonych w kołach łowieckich.

5. Organy, o których mowa w ust. 4, uchylają, w ramach nadzoru, sprzeczne z prawem bądź statutem Polskiego Związku Łowieckiego uchwały kół łowieckich.

Z powyższych przepisów wynika, że choć w strukturze organizacyjnej zrzeszenia podmiotowość prawną mają jedynie Polski Związek Łowiecki i koła łowieckie, to jednak zarządy okręgowe są statutowymi organami Polskiego Związku Łowieckiego wyposażonymi we własne władcze kompetencje.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wymienia podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie ma charakteru zamkniętego, gdyż ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Mając na uwadze, że unormowania u.d.i.p. wprowadziły odformalizowany tryb dostępu do informacji i stanowią konkretyzację wynikającego z Konstytucji RP prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), należy stanąć na stanowisku, że przepisy określające otwarty katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., o ile tylko są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", powinny być wykładane w taki sposób, który w najpełniejszy sposób gwarantuje rzeczywisty dostęp do informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być zatem zarówno Polski Związek Łowiecki jak i jego jednostka organizacyjna w postaci zarządu okręgowego, a co za tym idzie zarówno Polski Związek Łowiecki jak i zarządy okręgowe i koła łowieckie uprawnione są do rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym do wydawania rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. dotyczące jednostek organizacyjnych spółek prawa handlowego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2874, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 146/12 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dlatego też orzekający w sprawie Sąd nie podzielił poglądu prawnego przedstawionego w powołanym przez organ postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. II SAB/Gd 155/14. Stanowisko przyjęte w powyższym postanowieniu wynikało bowiem z nieuprawnionego utożsamienia osobowości prawnej, którą niewątpliwie Zarząd Okręgowy PZŁ nie dysponuje, ze zdolnością do bycia podmiotem obowiązków wynikających z u.d.i.p. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest o podmiotach reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, a nie o samych jednostkach które zadania te wykonują i majątkiem takowym dysponują. Zarząd Okręgowy PZł w zakresie swoich kompetencji niewątpliwie reprezentuje zaś podmiot jakim jest Polski związek Łowiecki.

Również zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem nie budzi wątpliwości, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a więc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z racji wykonywania przez Związek zadań publicznych wynikających m.in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1226) i legitymowanym w sprawie bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (zob.m.in. uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. I OSK 735/06, wyroku NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Reasumując stwierdzić należy, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i co za tym idzie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez ten podmiot stosować się będzie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej i to niezależnie od tego czy wniosek pochodzi od obywatela działającego w imieniu własnym, czy tez od prasy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.

Informacje, o udostępnienie których wystąpiono wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 r. do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L., tj. informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowowstępujących do PZŁ, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.

Skoro wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo, iż żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało rozpatrzeniu przez Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Dalej zauważyć trzeba, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych jakie winien spełniać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Także cel u.d.i.p. oraz regulacja zawarta w jej art. 10 ust. 2, przewidująca że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone.

Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego uniemożliwiającego co do zasady jego rozpoznanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 sygn. I OSK 1991/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. o sygn. akt II SAB/Po 76/13 -dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyroku z dnia 30 listopada 2012 sygn. I OSK 1991/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, iż w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja art. 10 ust. 2 ustawy, który przewiduje, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Pogląd ten sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i przyjmuje za własny.

Co za tym idzie tego rodzaju braku formalnego nie będzie także stanowił brak upoważnienia (pełnomocnictwa) do wystąpienia z wnioskiem o informacje publiczną w imieniu innego podmiotu. Skoro bowiem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nawet brak podpisania wniosku nie zwalnia organu od jego rozpoznania, to tym bardziej skutku tego nie będzie rodził mniej istotny brak formalny jakim jest nie dołączenie do wniosku odpowiedniego upoważnienia dla osoby podającej się za dziennikarza. Pozbawionym jakiejkolwiek racjonalności byłoby bowiem takie wykładanie analizowanych przepisów, które prowadziłoby do sytuacji, iż podlega rozpoznaniu w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej wniosek złożony przez redakcję czasopisma na przykład w formie elektronicznej i nie opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym, taki sam wniosek złożony i podpisany przez osobę podającą się za dziennikarza rozpoznaniu nie podlega do czasu okazania się odpowiednim upoważnieniem redakcji.

Z tych też przyczyn orzekający w sprawie Sąd nie podzielił poglądów prawnych przedstawionych w uzasadnieniach powołanych przez skarżącego orzeczeń innych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

Podkreślić należy, iż zaaprobowanie stanowiska przedstawionego w tym zakresie przez organ prowadziłoby do sytuacji, w której występujący o udostępnienie informacji prasowej będącej jednocześnie informacją publiczną dziennikarz byłby traktowany bardziej restrykcyjnie niż osoba dziennikarzem nie będąca, a żądająca udostępnienia informacji wyłącznie w oparciu o przepisy u.d.i.p. Stanowisko takowe nie znajduje zaś jakiegokolwiek oparcia w przepisach ustawy Prawo prasowe, a jednocześnie stoi w oczywistej sprzeczności z art. 3a tej ustawy stanowiącym, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, iż skoro ustawodawca nie zastosował w tym przepisie konstrukcji odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów u.d.i.p., to oznacza to, że regulacje te stosuje się wprost i bez jakichkolwiek modyfikacji. W konsekwencji prasa która chce otrzymać informację o charakterze informacji publicznej ma takie same uprawnienia w tym zakresie, jak każda inna osoba działającą na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując sprecyzowany jasno wniosek o udostępnienie informacji prasowej będącej informacja publiczną i skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie, jednakże na tym etapie w postępowaniu tym nie znajdują jeszcze zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek ten jest zatem złożony skutecznie i wywołuje określone w u.d.i.p. skutki prawne, czyli powinien podlegać rozpatrzeniu.

Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne staje się jednakże wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.

W pierwszym rzędzie podmiot wezwany do udostępnienia informacji winien ocenić czy żądana informacja stanowi informację publiczną, a jeśli tak to czy jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.

Dopiero udzielenie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi pozytywnej na powyższe pytania będzie go upoważniało do dokonania oceny, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy tez inne tajemnice prawnie chronione.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż odmowa udostępnienia informacji ma charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony zwykłym pismem.

Dalej ważnym jest, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i posiadający ją w ogóle zamierza informacji tej udzielić, czy w grę wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy podmiot zobowiązany zamierza obciążyć wnioskodawcę kosztami jej udostępnienia oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które znajdą wówczas zastosowanie.

Jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Jak wskazano wyżej dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy jakikolwiek wniosek złożony w niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu jak również nie musi zawierać wskazania podmiotu od jakiego pochodzi, względnie podpisu tego podmiotu, bądź innych informacji identyfikujących bez wątpliwości jego autora.

Sytuacja wygląda inaczej gdy:

1.

udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, gdzie wezwanie do ich uiszczenia, jako akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do którego nie stosuje się bezpośrednio przepisów k.p.a. - regulujących m.in. formę wniosku, wymaga zindywidualizowania wnioskodawcy. Wówczas z uwagi na potrzebę nałożenia na wnioskodawcę określonego obowiązku - zapłaty kosztów - podmiot od którego pochodzi wniosek musi być skonkretyzowany;

2.

okazuje się, że informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bowiem wówczas dodatkową kwestią wymagającą wykazania jest to, czy udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

3.

istnieją powody do odmowy udzielenia informacji publicznej przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione;

4.

informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, co rodzi konieczność poinformowania wnioskodawcy w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i ewentualnie następczo umorzenia postępowania.

Wszystkie wskazane powyżej przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienie informacji aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna - odmowna bądź o umorzeniu postępowania, bezwzględnie wymagają sprecyzowania podmiotu, od którego pochodzi wniosek i do którego zostanie skierowane orzeczenie.

Dlatego też wniesienie wniosku w imieniu innego podmiotu dopiero w takiej sytuacji procesowej wymagać będzie załączenia do wniosku dokumentu zawierającego stosowne upoważnienie (pełnomocnictwo). Brak tego upoważnienia winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza że k.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 - dostępny jak wyżej).

Przenosząc te uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że wniosek z dnia 8 września 2014 r. złożony przez K. M. jako dziennikarza dziennika "A." pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, skutecznie - wbrew stanowisku Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. - wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i powinien podlegać rozpatrzeniu przez ten podmiot.

W konsekwencji Zarząd zobowiązany był załatwić sprawę na gruncie przepisów u.d.i.p.

Załatwienie sprawy wymagało w pierwszym rzędzie ustalenia czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy znajdują się w posiadaniu podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Dopiero poczynienie powyższych ustaleń umożliwiało zastosowanie jednej ze wskazanych w przepisach u.d.i.p., a omówionych powyżej form załatwienia sprawy.

Wskazać należy, iż udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).

Wezwanie do nadesłania upoważnienia do występowania w imieniu redakcji dziennika "A." byłoby dopuszczalne wyłącznie w konkretnych i uzasadnionych przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. okolicznościach prowadzących do podjęcia przez ten podmiot aktu administracyjnego (art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p), a nadto - co istotne - wezwanie to powinno co do zasady nastąpić w przewidzianej prawem formie.

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. zarówno do dnia złożenia skargi, jak i do dnia wyrokowania nie podjął żadnych z przywołanych powyżej czynności. Jedyną reakcją tego podmiotu na wniosek złożony przez dziennikarza dziennika "A." K. M. było wystosowanie do redakcji dziennika "A." pisma z dnia 12 września 2013 r., w którym wezwano redakcję do wyjaśnienia czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika "A" albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji oraz o nadesłanie stosownego upoważnienia, jednakże bez wskazania terminu dla spełnienie powyższego żądania jak i skutków prawnych niezastosowania się do powyższego wezwania.

Pismo to nie może być uznane za żadną z przywołanych powyżej czynności, do której podjęcia Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. był zobowiązany na gruncie regulacji u.d.i.p.

Podkreślić należy, iż Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. w żaden sposób nie uargumentował - chociażby pośrednio - konieczności nadesłania upoważnienia udzielnego K. M. W szczególności z pisma Przewodniczący Zarządu z dnia 12 września 2014 r. nie wynika, by którąkolwiek z szeregu żądanych informacji uznawał za informację przetworzoną, względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, ani też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu od którego pochodzi wniosek. Przewodniczący Zarządu nie wskazał też na konieczność poniesienia kosztów przez wnioskodawcę lub wykazania interesu publicznego w związku koniecznością udostępnienia informacji przetworzonej.

W ocenie Sądu, zważywszy na charakter pisma z dnia 12 września 2014 r., w tym z uwagi na jego konstrukcję, w której jako główny element wyeksponowane jest wskazanie braku pisemnego upoważnienia K. M. do złożenia wniosku w imieniu dziennika "A." należy uznać, że Zarząd nie przeprowadził merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 8 września 2014 r.

Inaczej rzecz ujmując niezależnie od niezłożenia żądanego przez podmiot zobowiązany upoważnienia winien on rozpoznać przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 września 2014 r. w takim zakresie w jakim było to możliwe pomimo braku formalnego wniosku wyrażającego się w niedołączneiu do niego dokumentu potwierdzającego upoważnienie K. M. do działania w imieniu redakcji dziennika "A".

Tym samym, wobec wyżej zaprezentowanych uwag Sądu stwierdzić należy, iż Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. na dzień złożenia skargi oraz na dzień wyrokowania pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 września 2014 r.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 149 p.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. do załatwienia wniosku skarżącej redakcji z dnia 8 września 2013 r. w terminie 14 dni od zwrotu organowi akt sprawy z prawomocnym wyrokiem.

Załatwienie tego wniosku powinno nastąpić w sposób przewidziany prawem. Zauważyć w tym miejscu należy, iż wobec treści skargi na obecnym etapie postępowania niewątpliwym pozostaje, iż wniosek z dnia 8 września 2014 r. pochodzi od redakcji dziennika "A.". Okoliczność ta ma znaczenie nie tylko dla ustalenia strony postępowania do której winny być kierowane ewentualne rozstrzygnięcia, lecz także dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskodawcy będącemu organem prasowym informacji publicznej przetworzonej, o ile w toku rozpoznawania wniosku redakcji dziennika "A." okaże się, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej.

Następnie podmiot zobowiązany winien ocenić, czy i ewentualnie w jakim zakresie udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu tajemnice prawnie chronione, w tym prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorstwa.

Sąd, w punkcie II sentencji, stwierdził że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, że podmiot ten nie pozostawił wniosku z 8 września 2014 r. bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a pozostawanie przez Zarząd w stanie bezczynności wynikało nie z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.