II SAB/Op 19/18, Skutki wydania decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2479746

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 kwietnia 2018 r. II SAB/Op 19/18 Skutki wydania decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.).

Sędziowie WSA: Krzysztof Bogusz, Daria Sachanbińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w przedmiocie oceny legalności wykonania robót budowlanych

1)

umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu,

2)

stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności,

3)

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

4)

dalej idącą skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. P., reprezentowanego przez żonę - B. P. (zwanego dalej skarżącym), jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim (zwanego dalej PINB) w sprawie oceny legalności wykonanych robót budowlanych.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 8 grudnia 2016 r. PINB odmówił nałożenia na Gminę (...) obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych robót budowlanych związanych z wyremontowaniem wewnętrznej drogi dojazdowej położnej w (...) na działkach nr a, b, c, d i e (przed podziałem f).

Na skutek rozpoznania odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB), decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r., nr (...) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt 121/17, uchylił wskazane powyżej decyzje. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że podstawową kwestią dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy inwestor wykonał obowiązki polegające na zniwelowaniu stopnia opaski budynku położonego przy ul. (...) w (...), tak aby jej wykończenie wyrównać do poziomu jezdni, obramowaniu obrzeżem betonowym zakończenia opaski budynku oraz wybudowaniu obrzeża betonowego 8 x 30 cm, wyniesionego ponad poziom jezdni o 10 cm, w celu zabezpieczenia cokołu ogrodzenia budynku co ma uchronić przed zalewaniem wodami opadowymi. Tymczasem, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji skupił się na zagadnieniu dotyczącym przykrycia naświetlenia znajdującego się w opasce budynku, nie wyjaśnił natomiast, z jakich powodów uznał, że roboty budowlane w zakresie remontu drogi wewnętrznej zostały wykonane prawidłowo. Wadliwości decyzji organu pierwszej instancji nie zostały również dostrzeżone przez organ odwoławczy, a uzasadnienie decyzji odwoławczej sprowadza się w przeważającej części do przytoczenia stanowiska organu pierwszej instancji i bezkrytycznego przyjęcia jego ustaleń oraz stwierdzenia, że postępowanie zostało przez ten organ przeprowadzone prawidłowo.

Za pismem przewodnim z dnia 13 listopada 2017 r. OWINB zwrócił akta sprawy wraz z wyrokiem WSA w Opolu z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 121/17, które wpłynęły do organu pierwszej instancji w dniu 15 listopada 2017 r. (data prezentaty - k. nr 138 akt adm.).

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB, pismem z dnia 5 grudnia 2017 r., na podstawie art. 85 § 1 oraz 79 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - zwanej dalej k.p.a.), zawiadomił strony o zaplanowanych na dzień 9 stycznia 2018 r. oględzinach wewnętrznej drogi dojazdowej położnej na działkach nr a, b, c, d i e w (...) w zakresie potwierdzenia, czy inwestor, tj. Gmina (...), wykonała obowiązki nałożone decyzją z dnia 18 lipca 2013 r., nr (...). Jednocześnie organ poinformował, że zakres oględzin wynika wprost z prawomocnego wyroku WSA w Opolu z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 121/17 uchylającego decyzję OWINB z dnia 16 stycznia 2017 r. i PINB z dnia 8 grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy nałożenia na Gminę (...) obowiązków wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z wyremontowaniem wewnętrznej drogi dojazdowej. Powyższe pismo zostało przesłane skarżącemu za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP w dniu 6 grudnia 2018 r.

Następnie, pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. PINB, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia na trzydzieści dni od dnia przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowej drogi. W piśmie tym organ poinformował również o możliwości wniesienia ponaglenia do OWINB, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonych w art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika również, iż pismem z dnia 7 grudnia 2017 r., przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP, S. P. wniósł do OWINB ponaglenie i zażalenia na przewlekłość prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że PINB, pomimo ustawowego terminu załatwienia sprawy, pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. zarządził przeprowadzenie kontroli w dniu 9 stycznia 2018 r., to jest ponad ustawowy czas wynikający z art. 35 k.p.a. Dodał, że przedmiotowy dowód z oględzin ma być kontrolą wykonania usuniętej z obiegu prawnego, na mocy wyroku WSA w Opolu z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 121/17, decyzji i poprzedzających wyroków. Podkreślił, że działania takie są działaniami pozornymi niemającymi nic wspólnego z chęcią załatwienia sprawy w przewidzianym terminie i wniósł o przeprowadzenie audytu działań PINB w powiecie strzeleckim. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2017 r., nr (...), OWINB, działając na podstawie art. 37 § 5 i 6 oraz art. 123 k.p.a. uznał, że PINB nie dopuścił się przewlekłości oraz bezczynności, ponadto odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy i odmówił wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych. W ocenie OWINB, zalecenia zawarte w wyroku zapadłym w sprawie oraz wieloletnie prowadzenie postępowania, uzasadniały konieczność przeprowadzenia dowodu z oględzin na miejscu oraz wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Fakt, iż sprawa będzie rozpatrywana ponad dwa miesiące wynika natomiast z potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i zapewnienia stronom w nim udziału, co czyni ponaglenie za niezasadne.

Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r., złożonym w siedzibie organu w dniu 13 grudnia 2017 r., S. P. - powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do WSA w Opolu skargę na bezczynność PINB w powiecie strzeleckim. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 i art. 73 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia w postępowaniu z wyroku WSA w Opolu z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 121/17. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o:

1)

zobowiązanie PINB w powiecie strzeleckim do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2)

dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3)

zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

4)

na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa mimo, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

5)

wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 tej ustawy;

6)

zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżący przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że PINB dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia uprawomocnienia się wyroku o sygn. akt II SA/Op 121/17, pomimo działań związanych z przeprowadzeniem oględzin pozostaje w bezczynności a zapowiedź i oględziny stanowią niepotrzebną przewlekłość prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę, PINB uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadne. Wskazał, że dnia 9 stycznia 2018 r. przeprowadzono oględziny na miejscu i w chwili obecnej jest na etapie wydawania rozstrzygnięcia w sprawie.

Kolejnym pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. PINB w powiecie strzeleckim poinformował, iż dnia 24 stycznia 2018 r. wydał decyzję nr (...) umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wyremontowania wewnętrznej drogi dojazdowej położnej w (...) na działkach nr a, b, c, d, e (przed podziałem f).

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 19/18, referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmujący zwolnienie z wpisu sądowego od skargi oraz odmówił przyznania skarżącemu prawa pomocy w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność PINB w powiecie strzeleckim w przedmiocie dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, wyjaśnić trzeba, że zasadniczym jej kryterium jest wniesienie skargi przez podmiot uprawniony. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z przywołanej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, tak więc ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, uznać trzeba, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na bezczynność PINB albowiem jest właścicielem budynku położonego w (...) przy ul. (...), bezpośrednio sąsiadującego z wyremontowaną przez Gminę (...) wewnętrzną drogą dojazdową na działkach nr a, b, c, d i e.

Badając dalej dopuszczalność skargi odnotować przyjdzie, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) dokonano nowelizacji p.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać również trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, że regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Wedle tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy bowiem rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.

W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił powyższego wymogu. W ocenie Sądu, pismo skarżącego z dnia 7 grudnia 2017 r., złożone do OWINB, należy uznać za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W piśmie tym skarżący w sposób jednoznaczny wskazywał na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, akcentując, że organ nie zakończył postępowania w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a.

Stosownie do powyższego, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.

Przystępując zatem do oceny zasadności skargi, odnotować trzeba, że przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wprowadzoną sygnalizowaną wyżej nowelizacją przepisów k.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Stosownie do powyższego podkreślenia wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Sąd miał na uwadze, że sprawę związaną z zarzucaną przez skarżącego bezczynnością postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie robót budowlanych wykonanych przez Gminę (...) na wewnętrznej drodze dojazdowej położnej w (...) na działkach nr a, b, c, d, e (przed podziałem f), należało ocenić od momentu przekazania organowi pierwszej instancji przez OWINB akt sprawy po wydaniu wyroku WSA w Opolu z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 121/17, tj. od dnia 15 listopada 2017 r. W związku z powyższym wskazać należy, iż po otrzymaniu tego wyroku, pierwszą czynnością wykonaną przez PINB było zawiadomienie stron (pismem z dnia 5 grudnia 2017 r.) o terminie przeprowadzenia oględzin w terenie wyznaczonym na dzień 9 stycznia 2018 r. Następnie, pismem z dnia 12 grudnia 2017 r., PINB poinformował o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania w sprawie. Odrębnym pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. w związku z ponagleniem skarżącego na bezczynność PINB, organ ten przekazał akta sprawy do OWINB, które zostały jednak zwrócone w dniu 13 grudnia 2017 r. wraz z postanowieniem organu drugiej instancji nr (...). Następnie w dniu 13 grudnia 2017 r. S. P. wniósł skargę na bezczynność PINB w przedmiotowej sprawie, a organ w dniu 9 stycznia 2018 r. przeprowadził oględziny, z kolei w dniu 24 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, którą umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wyremontowanej wewnętrznej drogi dojazdowej położnej w (...) na działkach nr a, b, c, d i e. Powyższa decyzja został doręczona skarżącemu - do rąk pełnomocnika - żony B. P. w dniu 25 stycznia 2018 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy.

Biorąc pod uwagę przedstawioną chronologię zdarzeń, Sąd za usprawiedliwiony uznał zarzut bezczynności PINB w załatwieniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych przez Gminę (...) na wewnętrznej drodze dojazdowej w (...). Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ nie zakończył postępowania w przedmiotowej sprawie w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, dopiero w dniu 24 stycznia 2018 r., gdy PINB wydał decyzję kończącą przedmiotowe postępowanie, ustała bezczynność tego organu, a więc po wniesieniu skargi do Sądu, co miało miejsce w dniu 13 grudnia 2018 r.

Jak wskazano wcześniej, ocena skargi na bezczynność dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 p.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy bezczynność ta trwa nadal w dacie wyrokowania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z omawianego przepisu wynika również, że wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku ustaje bowiem stan bezczynności, co z kolei uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Skoro sprawa została załatwiona przez wydanie decyzji PINB w dniu 24 stycznia 2018 r., to pomimo, że decyzja ta została podjęta dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu, nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w omawianym zakresie postępowanie zostało umorzone, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W następnej kolejności dostrzec również trzeba, że według regulacji zawartej w art. 149 § 1 p.p.s.a., wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), jak również czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu - art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16, LEX nr 2337697). Użycie w § 1a art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność organu nie powoduje automatycznie, że postępowanie sądowe - w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności, a jeśli tak, to czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Przechodząc do badania, czy w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności należy zwrócić uwagę, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. Oceniając zachowanie PINB w powiecie strzeleckim, w świetle określonego terminu do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a., zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu prowadzonym przez organ w pierwszej instancji rozpoznanie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pomimo wydania przez PINB w powiecie strzeleckim decyzji datowanej na dzień 24 stycznia 2018 r., zdaniem Sądu, organ ten dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że w sposób oczywisty przekroczył termin określony w art. 35 § 3 k.p.a., zatem doszło do naruszenia tego przepisu oraz art. 12 k.p.a. W związku z powyższym, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarżony organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.

W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, z okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie wynika jednak, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Tylko samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia.

W analizowanej sprawie, akta sprawy wraz z wyrokiem WSA w Opolu wpłynęły do PINB w dniu 15 listopada 2017 r., zawiadomieniem z dnia 5 grudnia 2017 r., a zatem przed upływem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., PINB w powiecie strzelecki, poinformował strony o wyznaczonym na dzień 9 stycznia 2018 r. terminie oględzin w terenie. Kolejnym pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. PINB - na podstawie art. 36 k.p.a. poinformował strony, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie, podając jednocześnie przyczynę niedotrzymania terminu - konieczność przeprowadzenie oględzin z udziałem wszystkich stron - oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 dni od dnia przeprowadzenia dowodu z oględzin. Z akt sprawy wynika, że termin ten został zachowany, bowiem organ zakończył postępowanie w przedmiotowej sprawie sprawę 24 stycznia 2018 r. W ocenie Sądu, przedstawione działania organu pierwszej instancji nie były nacechowane rażącą zwłoką, wprawdzie PINB dopuścił się bezczynności przez brak załatwienia sprawy w ciągu miesiąca od dnia przekazania akt sprawy, to jednak bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a to przez dochowanie wyznaczonego nowego terminu do załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Przy ocenie charakteru bezczynności nie ma podstaw do nieuwzględnienia biegu nowego terminu. W ocenie Sądu, nie każdej zwłoce w załatwieniu sprawy można przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Naruszenie rażące musi być powiązane nie tylko z naruszeniem terminów przewidzianych w k.p.a., ale także ze złą wolą organu oraz takim działaniem, które wskazuje na celową opieszałość w załatwieniu sprawy. Takich cech bezczynność organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie nosi.

Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny działań skarżonego organu było stwierdzenie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji nie zaistniały też podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.