Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2633434

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 7 marca 2019 r.
II SAB/Ol 1/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk.

Sędziowie WSA: Beata Jezielska, Adam Matuszak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. M. N. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w udostępnieniu informacji publicznej

1) zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "(...)" - w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3) nie wymierza organowi grzywny;

4) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z.

M. N. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

"(...)" (dalej jako "skarżący") zwrócił się do "(...) "Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ administracji") z wnioskiem z dnia 10 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie, na adres poczty elektronicznej, kopii dziennika korespondencji przychodzącej i wychodzącej, prowadzonego w Delegaturze "(...)", za okres od 1 marca 2018 r., do dnia sporządzenia odpowiedzi na przedmiotowy wniosek.

Następnie, skarżący wniósł skargę na bezczynność organu administracji, zarzucając, że termin na udzielenie odpowiedzi na powyższy wniosek upłynął w dniu 24 grudnia 2018 r., a do chwili złożenia skargi (31 grudnia 2018 r.) organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej.

Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu administracji do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy p.p.s.a. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podał, że w dniu 5 listopada 2018 r. skarżący wezwał "(...)" do zaprzestania naruszeń i niezwłocznego wstrzymania w drodze decyzji użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, należącego "(...)". Skarżący wykazał, na wezwanie organu administracji, że jest właścicielem nieruchomości położonej w bezpośredniej bliskości instalacji zawsze mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji powyższego, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2018 r. organ administracji uznał skarżącego za stronę w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji "(...)" eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Jednocześnie wezwał skarżącego na rozprawę administracyjną. Oba pisma zostały wysłane skarżącemu dnia 11 grudnia 2018 r. i z tym dniem skarżący powziął wiedzę, że przysługuje mu status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie i jako strona postępowania uzyskał bezpośredni wgląd do akt, na podstawie art. 73 k.p.a., w tym do dziennika korespondencji przychodzącej i wychodzącej. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do udziału w rozprawie administracyjnej, wyznaczonej w dniu 21 grudnia 2018 r. w siedzibie organu administracji w "(...)", gdzie mógł przejrzeć akta sprawy i uzyskać interesujące go kserokopie akt. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniała więc bezczynność, gdyż wydano postanowienie przyznające skarżącemu status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a konsekwencji wgląd do akt sprawy na podstawie art. 73 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), dalej jako: "u.d.i.p.".

Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że adresat wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2018 r. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć więc należy, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d - f) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania oraz prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacja, której żądał skarżący w drodze wniosku z dnia 10 grudnia 2018 r., niewątpliwie stanowi informację publiczną. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja jest wydawana, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, w przypadku gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne (w:) Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2018 r. Do dnia wniesienia skargi organ administracji nie udostępnił bowiem żądanej informacji, nie wydał też decyzji odmawiającej jej udostępnienia ani nie poinformował o braku możliwości udostępnienie informacji w żądanej formie.

Oceny tej nie zmienia fakt uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji "(...)". Wyjaśnić należy, że wprawdzie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej powoływana jako k.p.a., nie definiuje pojęcia "akta sprawy", lecz z przepisów tego Kodeksu można wywnioskować, że przez akta sprawy należy rozumieć uporządkowany zbiór dokumentów zebranych w związku z prowadzoną sprawą, to jest w szczególności pism składanych przez stronę, protokołów, adnotacji, dowodów doręczenia pism. Są to dokumenty dotyczące zarówno postępowania w danej instancji, jak i wcześniejszych stadiów postępowania w danej sprawie. Aktami sprawy są zatem wszelkie dokumenty zebrane przez organ prowadzący postępowanie na potrzeby rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej (zob. P. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 73 k.p.a.). Prowadzony przez organ administracji dziennik korespondencji przychodzącej i wychodzącej, obejmuje zaś wszelkie pisma kierowane przez różnorodne instytucje publiczne i podmioty prywatne do organu oraz wysyłane przez organ administracji w każdej prowadzonej sprawie, a zatem bezspornie wykraczającej poza wskazane przez organ postępowanie. Wniosek skarżącego niewątpliwie dotyczy dostępu do informacji wykraczającej poza zakres wskazanej w odpowiedzi na skargę sprawy administracyjnej.

W związku z powyższym organ administracji winien rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 10 grudnia 2018 r.

Sąd poddaje jednocześnie pod rozwagę organowi, że w przypadku gdyby żądany dziennik korespondencji zawierał m.in. takie dane, jak nazwę adresata, adres, czy przedmiot sprawy, co wymagałoby analizy każdej pozycji pod kątem danych prawnie chronionych, następnie anonimizacji, a w konsekwencji stworzenia nowego opracowania, wniosek mógłby zostać uznany za dotyczący informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest też pogląd, zgodnie z którym z uwagi na pracochłonność realizacji wniosku, również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 871/18 i z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 561/18, NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; CBOSA).

W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniał przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

W ocenie Sądu, nie można przypisać organowi złej woli, skoro - jak wynika z wyjaśnień organu - pozostawał on w błędnym przekonaniu, że przyznanie skarżącemu statusu strony w jednym z prowadzonych przez organ postępowań, zwalnia ten organ z obowiązku rozpoznania wniosku. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie o niewymierzaniu organowi grzywny - pkt 3 wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt 4, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.