II SAB/Lu 146/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2605060

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2018 r. II SAB/Lu 146/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja.

Sędziowie WSA: Jadwiga Pastusiak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Inne z siedzibą w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

zobowiązuje Fundację (...) z siedzibą w D. do załatwienia wniosku B. M. z dnia (...) lipca 2018 r. w zakresie punktów 2,3,4,5 i 6, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku;

II.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III.

w pozostałym zakresie oddala skargę;

IV.

zasądza od Fundacji (...)" z siedzibą w D. na rzecz B. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z 23 lipca 2018 r. B. M. (dalej także jako: skarżący) zwrócił się do Fundacji (...) z siedzibą w D. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym: (1) sprawozdania finansowe i merytoryczne za lata 2015, 2016 i 2017 wraz z uchwałami dotyczącymi budżetu i podziałem środków; (2) projekty wszystkich zadań realizowanych w latach 2015-2018 na terenie gminy K. złożone do konkursów, uwzględniające budżet i harmonogram wraz z umowami dotyczącymi finansowania; (3) wszelkie dokumenty potwierdzające realizację wspomnianych w poprzednim punkcie projektów w podanych latach; (4) umowy dotyczące realizacji projektów finansowanych ze środków publicznych z podmiotami zewnętrznymi a także wszelkie dokumenty potwierdzające realizację umów przez podmioty zewnętrzne; (5) dokumenty potwierdzające jakie usługi świadczyła Fundacja na rzecz podmiotów trzecich w latach 2015-2017; (6) wszelkie dokumenty dotyczące dofinansowania opieki hospicyjnej w 2016 i 2017 r. (ewentualne podanie o dofinansowanie, uchwały a także umowy z ewentualnymi podmiotami trzecimi); (7) dokumenty (protokoły otwarcia puszek lub przekazania kwot itp.) potwierdzające kwoty zebrane podczas wszystkich zbiórek (w tym zbiórki publiczne oraz loteriady) w latach 2015-2018 oraz dokumenty potwierdzające ich sposób wydatkowania; (8) informację jakie produkty sprzedawała Fundacja w latach 2016 i 2017; (9) rozliczenie zbiórek makulatury prowadzonych na terenie gminy K.

Skarżący wskazał, że domaga się udostępnienia ww. informacji w postaci skanów dokumentów, przesłanych pocztą elektroniczną.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 6 sierpnia 2018 r. Fundacja poinformowała, że wszelkie dane dotyczące realizacji zadań i sposobu ich rozliczania są zawarte w sprawozdaniu finansowo-merytorycznym, które Fundacja składa corocznie do Krajowego Rejestru Sądowego. Fundacja podała adres swojej strony internetowej, na której miały być dostępne sprawozdania.

W piśmie z 7 sierpnia 2018 r. skarżący stwierdził, że otrzymana przez niego wiadomość nie jest realizacją ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej, jak również nie odnosi się do wnioskowanych informacji. Sprawozdanie finansowe nie jest dostępne na stronie Fundacji, ponadto nie zawiera informacji, których udostępnienia domagał się skarżący. W związku z tym skarżący zażądał niezwłocznego udzielenia właściwej odpowiedzi.

W odpowiedzi udzielonej w piśmie z 9 sierpnia 2018 r. Fundacja ponownie odesłała skarżącego do sprawozdań finansowych, dostępnych na jej stronie internetowej.

Pismem z 13 sierpnia 2018 r. B. M. wniósł skargę na bezczynność Fundacji w sprawie rozpoznania wniosku z 23 lipca 2018 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm., dalej jako: u.d.i.p.). Skarżący zażądał zobowiązania Fundacji do załatwienia wniosku, zasądzenia kosztów postępowania oraz wymierzenia Fundacji grzywny.

W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Fundacja podniosła, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia - nie wniósł ponaglenia.

Odnosząc się do meritum żądań skarżącego Fundacja stwierdziła, że wszystkie informacje, których dotyczy wniosek skarżącego są zawarte w sprawozdaniach merytorycznych i finansowych za lata 2015-2017, o czym Fundacja informowała skarżącego. W ocenie Fundacji, biorąc pod uwagę, że informacje dotyczące jej działalności zostały szczegółowo opisane, przetworzone i opublikowane, a przez to mają charakter ogólnodostępny. Żądanie skarżącego udostepnienia określonych uchwał lub dokumentów źródłowych należy uznać za nadużycie prawa do informacji, czyli wykorzystanie tego prawa wbrew jego celowi i funkcji. Ponadto większość danych jakimi dysponuje Fundacja zawiera tajemnicę prywatną darczyńców oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Fundacja podkreśliła, że wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu prywatnego, który częściowo wykonuje zadania publiczne, a nie do organu władzy publicznej pracującego stale i wyposażonego w odpowiednio wykwalifikowany personel administracyjny. Zatem zobowiązanie Fundacji do udostępnienia kilkudziesięciu tysięcy dokumentów źródłowych byłoby sprzeczne z celem ustawy.

W ocenie Fundacji, umowy z podmiotami trzecimi nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy, jeśli na podstawie tych umów nie są przekazywane zadania publiczne finansowane ze środków publicznych. Tym samymi żądania zawarte w pkt 5-8 wniosku Skarżącego w zakresie środków przekazywanych przez podmioty prywatne nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadny jest co najwyżej wniosek skarżącego dotyczący umów zawartych z gminą K. w latach 2015-2018, gdyż tylko w ramach tego wniosku Fundacja dysponowała środkami publicznymi. Jednakże wszystkie informacje związane z realizacją tych umów tj. dane podmiotu zlecającego, tytuł zadania, czas realizacji zadania oraz kwota budżetu przeznaczonego na to zadanie zawarte są w składanych przez Fundację sprawozdaniach.

W dalszych wywodach Fundacja wskazała, że w zakresie umów zawartych przez Fundację z Gminą K., skarżący równolegle zwrócił się do Gminy o udostępnienie umów zawartych z Fundacją. W odpowiedzi na wezwanie Gminy Fundacja wskazała, że: wzory umów zawarte z Gminą mają charakter jawny, są publikowane i ogólnodostępne; wszelkie dane dotyczące realizacji przez Fundację umów z Gminą opisywane są i publikowane w sprawozdaniach finansowych i merytorycznych Fundacji. Ponadto z ostrożności Fundacja wskazała strony złożonych przez nią ofert, których udostępnienie wnioskodawcy jest możliwe, gdyż w tym zakresie oferta nie zawiera tajemnicy przedsiębiorstwa chronionej prawem. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku ofert składanych w Narodowym Funduszu Zdrowia, podczas kontraktowania usług. W pozostałym zakresie Fundacja wskazała, że informacje dotyczące działalności Fundacji zawarte w ofertach stanowią informację przedsiębiorstwa. Z tych względów Fundacja nie pozostaje w bezczynności, gdyż udziela wszelkich informacji Gminie, a ta - następnie wnioskodawcy. Informacje, o które wnosi skarżący są mu zatem znane, wskazane przez Fundację i udostępnione przez Gminę.

Dodatkowo, z tzw. ostrożności procesowej, Fundacja podniosła, że gdyby udostępnieniu podlegały również dokumenty źródłowe w postaci ofert, w oparciu o które opracowane zostały z Gminą K. umowy, to Fundacja miałaby kilkaset stron dokumentów źródłowych i dokonać ich anonimizacji. W świetle poglądów orzecznictwa, tego rodzaju informacja należeć będzie do kategorii informacji przetworzonej. W przypadku informacji przetworzonej, skarżący nie spełnił przesłanki z art. 3 u.d.i.p. gdyż nie wykazał, że uzyskanie przez niego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Końcowo Fundacja stwierdziła, że udostępnienie żądanej informacji wymagałoby od niej podjęcia działań organizacyjnych i zaangażowania dodatkowych środków osobowych, które to działania zakłócą normalny tok funkcjonowania Fundacji i utrudnią świadczenie bieżącej pomocy osobom potrzebującym.

W piśmie procesowym z 17 października 2018 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że skarga na bezczynność jest zasadna, ponieważ odpowiedź, jakiej udzieliła Fundacja na wniosek skarżącego nie wypełnia obowiązków określonych w ustawie. Wniosek o odrzucenie skargi jest bezzasadny. W ocenie skarżącego Fundacja nie ma również podstaw do powoływania się na tajemnicę przedsiębiorcy, ani na to, że żądane informacje spełniają kryteria informacji przetworzonej.

W piśmie procesowym z 26 listopada 2018 r. Fundacja podtrzymała argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, wywodząc, że skarga nie ma podstaw prawnych ani faktycznych. Działania Fundacji, których dotyczył wniosek skarżącego nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Fundacja udostępniła skarżącemu informacje, co do których miała taki obowiązek, poprzez zamieszczenie w odpowiedzi hiperłącza, pozwalającego na wejście na stronę, na której znajdowały się sprawozdania z działalności Fundacji. Fundacja podtrzymała swoje stanowisko o tym, że miała podstawy do powoływania się na tajemnicę przedsiębiorstwa, jak również o tym, że część żądanych informacji stanowi informacje przetworzone w rozumieniu ustawy, a skarżący nie wskazał na interes publiczny w udostępnieniu tych informacji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest wniosek Fundacji o odrzucenie skargi, a trafne jest stanowisko skarżącego, że skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie, opierający się na treści przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w związku z tym również do bezczynności w zakresie podjęcia takich czynności przez organ. W związku z tym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zatem wyłączony jest obowiązek przewidziany w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 grudnia 2017 r., IV SAB/Wr 209/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lutego 2018 r., II SAB/Rz 185/17; wyrok WSA w Kielcach z 8 lutego 2018 r., II SAB/Ke 86/17; wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2018 r., II SAB/Kr 19/18; wyrok WSA w Gliwicach z 17 maja 2018 r., IV SAB/Gl 68/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 maja 2018 r.,

II SAB/Go 27/18; powoływane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w bazie CBOSA, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do meritum sprawy należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga stwierdzenia, że Fundacja była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej.

W katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej

(art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) ustawodawca wymienił w pierwszej kolejności władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Na bazie przywołanej regulacji w literaturze przedmiotu trafnie wskazuje się, że do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (por.

I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. Wydanie, Warszawa 2016, s. 91).

Niewątpliwie Fundacja jest podmiotem prywatnym, nie mieszczącym się w kategorii władz publicznych, dlatego obowiązek udostępnienia informacji publicznej może być uzasadniony wyłącznie w takim zakresie, w jakim informacje dotyczą wykonywania przez Fundację zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Innymi słowy, obowiązek Fundacji udostępnienia informacji na żądanie skarżącego istniał tylko w zakresie tych elementów wniosku, które można powiązać z wykonywaniem zadań publicznych lub korzystaniem ze środków publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.).

Pojęcie zadania publicznego jest szerokie. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w tym zakresie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., I OSK 921/18). Z kolei w korzystaniu ze środków publicznych mieści się m.in. uzyskiwanie różnego rodzaju dotacji czy innych form wsparcia ze środków budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku podmiotów nie mieszczących się ustrojowo w kręgu podmiotów władzy publicznej (tak jak w przypadku skarżonej Fundacji) obydwie przesłanki bardzo często występują łącznie: dany podmiot realizuje zadanie publiczne (najczęściej na podstawie stosownej umowy lub porozumienia z podmiotem władzy publicznej), w zamian za co uzyskuje środki z budżetu publicznego w formie dotacji lub podobnej.

Wniosek skarżącego z 23 lipca 2018 r. dotyczy zagadnień o różnym charakterze, przy czym większość z nich dotyczy sfer nie związanych z wykonywaniem zadań publicznych. Istotą działalności Fundacji, jak wynika z analizy jej sprawozdań, dołączonych do akt sprawy, jest działalność charytatywna, w szczególności w zakresie opieki nad osobami chorymi w terminalnej fazie choroby. W ocenie Sądu choć pojęcie zadania publicznego jest szerokie, to nie sposób go rozciągać tak dalece, aby przyjąć, że każda działalność charytatywna, nawet nie finansowana ze środków publicznych, będzie traktowana jako wykonywanie zadań publicznych. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że cała jako taka działalność Fundacji nie podpada pod pojęcie wykonywania zadania publicznego, natomiast taki charakter można przypisać tym działaniom Fundacji, w których realizuje ona zadanie powierzone przez podmiot publiczny (w szczególności jednostkę samorządu terytorialnego).

Analiza treści sprawozdań z działalności Fundacji (znajdujących się w aktach sprawy) wskazuje na to, że Fundacja realizowała zadania publiczne w Gminie K., finansowane ze środków publicznych. Trzeba mieć na uwadze fakt, że sprawozdania zawierają jedynie opis głównych zdarzeń w działalności Fundacji o skutkach finansowych, więc treść sprawozdań może nie odzwierciedlać obrazu całej działalności Fundacji.

W sprawozdaniu za 2015 r. brak jest informacji, aby podejmowane przez Fundację działania wiązały się z wykonywaniem zadań publicznych lub korzystaniem ze środków publicznych.

W sprawozdaniu za 2016 r., w części merytorycznej nie ma zapisów o realizacji zadań publicznych lub korzystaniu ze środków publicznych, lecz w części finansowej w zestawieniu przychodów w 2016 r. według źródła pochodzenia znajduje się zapis: "Przychody ze źródeł publicznych - (...) zł". Zapis ten może wskazywać, że Fundacja korzystała w tym roku ze środków publicznych, co miałoby zasadniczy wpływ na zakres jej obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Znajdujące się w aktach sprawy (k. 46 i n. akt sądowych) pismo Fundacji z 18 września 2018 r. skierowane do Burmistrza Gminy K., wskazuje, że w 2016 r. Fundacja składała oferty realizacji zadań publicznych, jednakże nie wiadomo, w jaki sposób te oferty zostały rozpoznane - czy zakończyły się podpisaniem stosownej umowy i czy wiązały się z uzyskaniem środków publicznych na realizację zadania. Kwestie te wymagają dodatkowej weryfikacji.

W sprawozdaniu za 2017 r., w części merytorycznej w opisie głównych zdarzeń w działalności fundacji o skutkach finansowych (k. 12 akt sądowych) Fundacja wskazała: "Od 01.06.2017 do 20 grudnia 2017 r. Fundacja realizowała zadania publiczne zlecone przez Gminę K. pn. "Działania na rzecz seniorów", "wspieranie chorego o rodziny w opiece krótkoterminowej" a także "Działania na rzecz osób przewlekle chorych". Fundacja na realizację zadań otrzymała kwotę (...) złotych".

Zapisy w sprawozdaniu za rok 2015, tak w części merytorycznej, jak i finansowej, nie wskazują na to, aby Fundacja realizowała zadania publiczne lub korzystała ze środków publicznych. W tej sytuacji w zakresie realizacji innych zadań Fundacja nie miałaby obowiązku udostępniania informacji. Kwestia ta wymaga jeszcze ewentualnej weryfikacji przez Fundację, gdyż w części merytorycznej wpisywane są nie wszystkie, lecz główne zdarzenia w działalności Fundacji, o skutkach finansowych. Podobnie zapisy w sprawozdaniu za 2016 r. nie są wystarczająco precyzyjne, aby przesądzały o tym, czy Fundacja realizowała zadania publiczne. Tym niemniej informacje zawarte w sprawozdaniu wskazują na możliwość korzystania ze środków publicznych, co uzasadniałoby obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Z kolei zapisy widniejące w sprawozdaniu za 2017 r. jednoznacznie wskazują, że Fundacja realizowała zadania publiczne na zlecenie Gminy K. i korzystała ze środków publicznych przekazanych na realizację tych zadań. W tym zakresie Fundacja jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe rozważania wstępne prowadzą do wniosku, że obowiązek udostępnienia informacji przez Fundację dotyczy tylko części żądań wskazanych w piśmie skarżącego z 23 lipca 2018 r. Dokonując szczegółowej analizy poszczególnych żądań zawartych we wniosku trzeba wskazać, co następuje:

W zakresie punktu 1 wniosku obowiązek udostępnienia sprawozdań z działalności Fundacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej aktualizuje się w takim zakresie, w jakim sprawozdania te dotyczą wykonywania przez Fundację zadań publicznych lub działań finansowanych ze środków publicznych. W tym zakresie należy jednak zauważyć, że Fundacja odpowiedziała na wniosek skarżącego, wskazując mu adres strony internetowej, pod którym dostępne są te jawne dokumenty. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1491, z późn. zm.) coroczne sprawozdanie z działalności jest przez fundację udostępnione do publicznej wiadomości. Skoro żądana informacja została udostępniona w przed wniesieniem skargi do Sądu, skarga w tym zakresie była nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.

Żądania objęte punktami 2-6 wniosku skarżącego z 23 lipca 2018 r., choć na pierwszy rzut oka są zróżnicowane, mają podstawowy wspólny mianownik, przesądzający o tym, że co najmniej część z nich dotyczy informacji publicznych. Chodzi o te aspekty działalności Fundacji, którym można przypisać cechę wykonywania zadań publicznych lub korzystania ze środków publicznych.

Punkt 2 wniosku obejmuje szerokie spektrum żądań i tylko część z nich jest objęta obowiązkiem udostepnienia informacji publicznej. Skarżący żądał w tym punkcie udostępnienia projektów wszystkich zadań realizowanych w latach 2015-2018 na terenie gminy K. złożonych do konkursów, uwzględniających budżet i harmonogram wraz z umowami dotyczącymi finansowania. Obowiązek Fundacji udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie dotyczy tylko tych przypadków, w których wnioski o dofinansowanie, w tym w trybie konkursowym, składane przez Fundację zostały rozpatrzone pozytywnie i uzyskały dofinansowanie. Tylko w tym przypadku można mówić o realizowaniu zadania publicznego oraz korzystaniu ze środków publicznych. Jeżeli Fundacja składała Gminie ofertę realizacji zadania publicznego, ale oferta ta nie uzyskała akceptacji i nie doszło do podpisania stosownej umowy, nie można mówić o tym, że Fundacja realizowała zadanie publiczne. Ponieważ mamy do czynienia z podmiotem prywatnym ta część działalności, która z tymi sferami się nie wiąże, nie jest objęta pojęciem informacji publicznej i nie generuje obowiązku udostępnienia w trybie ustawy. Fundacja nie miała zatem obowiązku udostępniania informacji o tych wnioskach, które nie zostały uwzględnione i nie doprowadziły do realizowania przez nią zadań publicznych oraz korzystania ze środków publicznych. Z uwagi na specyfikę żądań zawartych w tym punkcie, to Fundacja musi ustalić, w których przypadkach powyższe przesłanki były spełnione.

Uwagi te odnoszą się również do punktu 3 wniosku, którego treść jest ściśle powiązana z poprzednim, skoro skarżący żąda udostępnienia wszelkich dokumentów potwierdzających realizację wspomnianych w poprzednim punkcie projektów w podanych latach.

W punkcie 4 wniosku skarżący żądał udostępnienia informacji w zakresie umów dotyczących realizacji projektów finansowanych ze środków publicznych z podmiotami zewnętrznymi a także wszelkich dokumentów potwierdzających realizację umów przez podmioty zewnętrzne. Niewątpliwie ponieważ chodzi o informacje dotyczące realizacji zadań publicznych w ramach projektów finansowanych ze środków publicznych są to informacje publiczne, do których udostępnienia zobowiązana jest Fundacja. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że treść umów na podstawie których Fundacja uzyskała dofinansowanie w postaci środków publicznych na realizację zadań publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Umowy takie stanowią bowiem informację o sposobie rozdysponowania środków publicznych. Publiczny charakter tego rodzaju informacji (dotyczących majątku publicznego) jednoznacznie potwierdza przykładowy katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. (dokładnie ust. 1 pkt 5 tego artykułu). Ciążący co do zasady na Fundacji obowiązek udostępnienia tego rodzaju informacji nie oznacza, że czynność ta nie mogła być uzależniona od konieczności spełnienia dodatkowych przesłanek przez skarżącego, jeżeli Fundacja wykaże, że można w tym przypadku zasadnie wywodzić, że nie jest to informacja prosta, lecz przetworzona. O tych kwestiach będzie mowa szerzej w dalszych wywodach uzasadnienia.

Z kolei w odniesieniu do końcowej części tego punktu, w której skarżący żąda udostępnienia dokumentów potwierdzających realizację umów przez podmioty zewnętrzne obowiązek udostępnienia informacji zależy od ustalenia, czy chodzi o swoisty outsorcing w zakresie zadań publicznych. Mianowicie: obowiązek udostępnienia informacji publicznej będzie aktualizował się tylko w takiej sytuacji, gdy Fundacja uzyskała dofinansowanie ze środków publicznych na realizację zadań publicznych i za środki te zakupiła usługi u podmiotów trzecich, przy czym usługi te były związane z realizacją powierzonych Fundacji (w szczególności przez Gminę) zadań publicznych. Poza tą sferą, realizacja umów przed podmioty trzecie na rzecz Fundacji nie mieści się w katalogu informacji publicznych, do których udostępnienia Fundacja byłaby zobowiązana.

Analogiczne argumenty należy podnieść w odniesieniu do punktu 5, w którym skarżący żąda udostępnienia dokumentów potwierdzających jakie usługi świadczyła Fundacja na rzecz podmiotów trzecich w latach 2015-2017. Ustalenie, czy na Fundacji spoczywał obowiązek udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie zależy od ustalenia, czy chodzi o świadczenie usług na rzecz podmiotów trzecich, w ramach wykonywania zadań publicznych, finansowanych ze środków publicznych, czy poza tą sferą. Z przedstawionych wyżej względów w drugim przypadku nie mamy do czynienia z informacją publiczną, Fundacja nie jest zatem zobowiązana do udostępnienia takich dokumentów.

Te same uwagi odnoszą się do punktu 6 wniosku skarżącego. Obowiązek Fundacji udostępnienia dokumentów dotyczących dofinansowania opieki hospicyjnej w 2016 i 2017 r. powstał tylko w takim zakresie, w jakim Fundacja dysponowała środkami publicznymi, czyli tam, gdzie opieka hospicyjna była realizowana z dofinansowania ze środków publicznych. Z kolei tam, gdzie opieka ta była finansowana ze środków prywatnych (np. wsparcia prywatnych darczyńców) nie wypełnia to ani przesłanki korzystania ze środków publicznych, ani realizacji zadania publicznego.

W ocenie Sądu żądania skarżącego zawarte w punktach od 7 do 9 wniosku nie dotyczą ani wykonywania zadań publicznych, ani korzystania ze środków publicznych.

W przypadku podmiotu prywatnego, zajmującego się działalnością charytatywną i tylko w części tej działalności realizującego zadania na zlecenie podmiotów władzy publicznej, dofinansowanych ze środków publicznych, nie sposób przyjąć, że w tej sferze mieści się aktywność polegająca na organizowaniu zbiórek publicznych (na potrzeby pokrycia kosztów działalności Fundacji) i wydatkowaniu pochodzących z tego źródła środków, na sprzedawaniu produktów czy zbiórkach makulatury. W związku z powyższym w tym zakresie Fundacja nie miała obowiązku udostępniania tych informacji, co musiało skutkować oddaleniem skargi w tej części.

Skoro powyższa analiza wskazuje, że część żądań zawartych w piśmie skarżącego z 23 lipca 2018 r. dotyczy takiej aktywności Fundacji, która spełnia kryteria objęcia obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej (wykonywanie zadań publicznych lub korzystanie ze środków publicznych), obowiązkiem Fundacji było zastosowanie się w tym zakresie do regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Fundacja miała zatem obowiązek udostępnić informacje (w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub podjąć inne kroki, umożliwiające właściwe rozpatrzenie wniosku skarżącego (o czym w dalszych wywodach uzasadnienia).

W ocenie Sądu odpowiedź zawarta w pismach Fundacji z 6 sierpnia i z 9 sierpnia 2018 r. (wysłanych drogą elektroniczną) z pewnością nie stanowi prawidłowej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedzi te załatwiały wniosek jedynie w zakresie punktu 1, poprzez wskazanie miejsca udostępnienia sprawozdań z działalności. Odpowiedzi te nie odnosiły się jednak w odpowiedni, wymagany ustawą sposób do pozostałych żądań zawartych we wniosku skarżącego, w takim zakresie, w jakim żądanym informacjom można było przypisać status informacji publicznej. Konkretne argumenty Fundacja przedstawiła dopiero w odpowiedzi na skargę. Nie jest to właściwa forma załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Dopiero w odpowiedzi na skargę Fundacja wyjaśniła, że w zakresie części dokumentów nie może ich udostępnić, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Rzeczywiście, tajemnica przedsiębiorstwa stanowi ustawową przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tym niemniej jednak, pomijając już fakt, że argumenty te powinny być podniesione w odpowiedzi na wniosek, a nie dopiero w odpowiedzi na skargę, w ocenie Sądu powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy chybione z dwóch względów. Po pierwsze, Fundacja nie jest przedsiębiorcą. W sprawozdaniach merytorycznych za lata 2015-2017 (których dotyczą żądania skarżącego) Fundacja wyraźnie wskazywała, że nie prowadziła działalności gospodarczej. Po drugie, odmowa udostepnienia informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa wymaga formy decyzji administracyjnej, zgodnie z treścią art. 16 u.d.i.p. Argument ten Fundacja mogłaby podnosić w ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji, jednak bezsporne jest, że takiej decyzji Fundacja nie wydała w odpowiedzi na wniosek skarżącego.

Podniesione przez Fundację argumenty, że działania skarżącego noszą znamiona nadużycia prawa do informacji i powodują zakłócenie normalnego trybu jej funkcjonowania nie mogą być uwzględnione przez Sąd. Prawo do informacji publicznej stanowi istotny fundament ustroju demokratycznego i choć może mieć również swoją "ciemną" stronę, jego ograniczenie z powołaniem się na koncepcję nadużycia prawa, musi być stosowane z dużą ostrożnością. Sąd respektuje powoływaną w licznych orzeczeniach i w literaturze przedmiotu koncepcję nadużycia prawa do informacji publicznej (por. przykładowo: J. Drachal, Prawo do informacji w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 142-146; W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 i 170; wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2015 r.,

II SAB/Bk 108/14; wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2014 r., II SAB/Wa 551/14; wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2013 r., IV SA/Wr 802/12). Tym niemniej okoliczności sprawy nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący zamierza wykorzystać prawo do informacji publicznej w sposób niezgodny z intencjami ustawodawcy. Fundacja, wykonując zadania publiczne i korzystając ze środków publicznych w pewnych aspektach swojej działalności, musi niestety liczyć się z tym, że będą do niej kierowane wnioski o udostępnienie informacji publicznej i będzie musiała na te wnioski odpowiadać, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie.

Przedstawione wyżej argumenty prowadzą do konkluzji, że skarga podlegała uwzględnieniu w części dotyczącej punktów od 2 do 6 wniosku skarżącego z 23 lipca 2018 r. W tym zakresie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.) należało zobowiązać Fundację do rozpatrzenia wniosku w zakresie tych punktów, co do których Fundacja podlegała obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne lub korzystający ze środków publicznych.

W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż w zakresie żądania zawartego w punkcie 1 Fundacja udostępniła informację, zaś w zakresie pozostałych żądań zawartych w punktach od 7 do 9 pisma z 23 lipca 2018 r. Fundacja nie miała obowiązku udostępnienia informacji publicznej.

Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Fundacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt, że działanie Fundacji nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz stanowiło konsekwencję błędnej oceny charakteru żądanych informacji. Nie można w tym kontekście pominąć okoliczności, że Fundacja - choć w wadliwy sposób - to jednak z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedziała na wniosek skarżącego.

Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstaw, aby uwzględnić wniosek o wymierzenie Fundacji grzywny. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, uwzględnienie wniosku skarżącego i wymierzenie Fundacji grzywny, na dodatek w wysokości żądanej przez skarżącego (w świetle art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.: połowa kwoty stanowiącej dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, czyli ponad 20.000 zł), godziłoby wręcz w fundamentalne poczucie sprawiedliwości.

Uwzględniając skargę w części Sąd zobowiązał Fundację do rozpatrzenia wniosku w zakresie wskazanych tam punktów, co nie przesądza w żaden sposób o ostatecznym sposobie załatwienia sprawy przez Fundację. Sposób załatwienia wniosku zależy od podjęcia przez Fundację dodatkowych czynności zmierzających do ustalenia, w jakim zakresie należy zgodnie z przepisami ustawy udostępnić informacje skarżącemu. W tym zakresie Fundacja powinna kierować się wskazanymi wyżej argumentami Sądu, które stanowią jednocześnie wytyczne w zakresie dalszego postępowania. W szczególności - Fundacja powinna rozważyć, co mieści się w zakresie wykonywania zadań publicznych lub korzystania ze środków publicznych - będą to te elementy działalności Fundacji, w których wykonywała zadania w oparciu o stosowne porozumienia z Gminą i ze wsparciem ze środków publicznych. W przypadku, gdyby Fundacja miała uzasadnione wątpliwości, czego dotyczy żądanie, w kontekście oceny jej obowiązku, powinna wezwać skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień. Dotyczy to w szczególności punktu 5 i 6 wniosku - treść opisanych tam żądań, bez dodatkowych wyjaśnień ze strony skarżącego nie pozwala na zakwalifikowanie jako wykonywanie zadań publicznych lub korzystanie ze środków publicznych (zob. też uwagi poczynione wyżej).

Na etapie rozpatrywania wniosku, z zastosowaniem się do wiążących wskazań Sądu może pojawić się podnoszone w odpowiedzi na skargę zagadnienie tego, co stanowi informację publiczną, którą Fundacja może udostępnić "od razu", co zaś może stanowić informację przetworzoną, z uwagi na konieczność podjęcia dodatkowych czynności. Sąd podziela stanowisko wyrażane w powoływanych przez Fundację orzeczeniach, że konieczność dokonania analizy dokumentacji celem jej udostępnienia jako informacji publicznej, może wskazywać, że mamy do czynienia z informację przetworzoną, a nie prostą. W orzecznictwie i literaturze trafnie zwraca się uwagę, że nakład pracy niezbędny do przygotowania informacji do jej udostępniania może w pewnych wypadkach wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. W konsekwencji może to prowadzić do zmiany charakteru żądanej informacji. Informacja wytworzona w takich warunkach, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (Por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11; z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; z 21 czerwca 2015 r., I OSK 1523/14; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, s. 51).

Formułowanie przez Sąd jakichkolwiek precyzyjnych wskazań na tym etapie sporu jest przedwczesne. Jeśli jednak Fundacja dojdzie do uzasadnionego przekonania, że ma do czynienia z informacjami przetworzonymi, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., powinna wezwać skarżącego do wykazania, że uzyskanie tego rodzaju informacji w żądanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach I, II i III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 5 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie 100 zł. Poniesienia innych kosztów postępowania, podlegających zwrotowi, skarżący nie wykazał.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.