Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2597690

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 21 listopada 2018 r.
II SAB/Lu 141/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja.

Sędziowie WSA: Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

zobowiązuje Inne do załatwienia wniosku A. W. z dnia (...) sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku;

II.

stwierdza, że bezczynność Inne nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III.

zasądza od Inne na rzecz A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 20 sierpnia 2018 r. A. W. (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżący") złożył do (...) Agencji (...) (dalej także jako: "L.", "Agencja", "organ") wniosek o następującej treści: (cyt.) "Proszę o udostępnienie informacji publicznej czy Firma (...) B. mająca siedzibę w B. ul. (...) korzystała z pomocy publicznej, jeżeli tak to proszę o przesłanie kopi umów (decyzji) przyznających dofinansowanie."

Odpowiadając na powyższy wniosek Dyrektor L. w piśmie z 27 sierpnia 2018 r., znak: (...), poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym pod wskazanym adresem (ul. P. (...) w B.) zarejestrowane są dwie spółki, w których nazwie zawarte jest słowo "(...)", tj.: "(...)" R. C., A. (...) Spółka Jawna oraz (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Obie te spółki korzystały z pomocy publicznej/pomocy de minimis udzielanej przez L. w ramach RPO WL 2007-2013, natomiast w ramach RPO WL 2014-2020 LAWP nie udzielała wsparcia ww. spółkom. Dyrektor L. stwierdził ponadto, że (cyt.) "dalsza prośba zawarta w ww. wniosku nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej".

Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi A. W. w dniu 31 sierpnia 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność L. w sprawie wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści skargi wniósł o stwierdzenie, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.; dalej jako "u.d.i.p."). Ponadto wniósł o zobowiązanie L. do udzielenia informacji publicznej w pełnym zakresie żądanym we wniosku.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował stanowisko L., że objęte wnioskiem z 20 sierpnia 2018 r. informacje nie stanowią informacji publicznej. Zarzucił wewnętrzną sprzeczność w działaniu Agencji, która z jednej strony udzieliła informacji, że dwie spółki o nazwie "(...)" korzystały z pomocy publicznej, lecz odmówiła udostępnienia kopii dokumentów potwierdzających te okoliczności.

W ocenie skarżącego twierdzenie L. jest nieprecyzyjne i ogólnikowe, bowiem nie przywołuje żadnego konkretnego przepisu, z którego wynikałoby, że żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie.

Wskazując na bezzasadność skargi organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że wniosek skarżącego został sformułowany w sposób bardzo nieprecyzyjny, niepozwalający na ustalenie podmiotu, którego żądane dane miałyby dotyczyć. Skarżący nie dążył natomiast do sprecyzowania swojego żądania, lecz już w dniu następnym po otrzymaniu stanowiska organu sporządził i wniósł skargę. W ocenie L., tego rodzaju działanie przesądza o przedwczesności i niezasadności skargi, zwłaszcza wobec faktu, że organ odpowiedział na wniosek w ciągu 5 dni od jego otrzymania.

Odnosząc się do przedmiotu wniosku A. W. organ powołał się na treść art. 30a ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1307 z późn. zm., dalej jako "u.z.p.p.r."), a następnie podniósł, że część informacji objętych wnioskiem została udostępniona na stronie internetowej instytucji pośredniczącej, zaś część żądanej dokumentacji nie stanowi informacji publicznej.

W ocenie (...), umowa o dofinansowanie, której wzór stanowił element dokumentacji konkursowej publikowanej na stronie instytucji ogłaszającej konkurs, jest dokumentem obejmującym informację publiczną w zakresie, w jakim jest ona udostępniana przez instytucję na podstawie art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. Skoro zaś na stronie internetowej instytucji pośredniczącej zostały udostępnione publicznie, na podstawie art. 11 u.d.i.p., informacje o udzieleniu dofinansowania podmiotom zawierającym w nazwie człon "(...)", to - zdaniem L. - informacje te nie podlegały udostępnieniu w trybie wnioskowym (organ powołał się w tym względzie na stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 22/17). Odnosząc się natomiast do załączników umowy o dofinansowanie, które stanowią jej integralną część, takich jak: wniosek o dofinansowanie, harmonogram rzeczowo-finansowy, zabezpieczenie prawidłowej realizacji umowy, oświadczenie lub zaświadczenia o niekaralności oraz oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP, organ stwierdził, że są to dokumenty prywatne i obejmują dane niestanowiące informacji publicznej.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. (...) Agencja (...) pozostaje bowiem w stanie bezczynności w sprawie wniosku A. W. z dnia 20 sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie ustawy o dostępie informacji publicznej bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji zachodzi nie tylko wtedy, gdy podmiot taki nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. Jeżeli bowiem podmiot, do którego skierowano wniosek o udostepnienie informacji publicznej, stwierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wówczas ogranicza się jedynie do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie. Z takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnieni informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 106).

Wbrew zatem stanowisku L. wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, okoliczność, iż Agencja odpowiedziała pisemnie na wniosek skarżącego w terminie 5 dni od daty jego otrzymania, nie przesądza o braku jej bezczynności w tej sprawie. Skoro bowiem w udzielonej odpowiedzi Agencja stwierdziła, że żądane przez skarżącego dokumenty w postaci zawartych z L. przez określonego przedsiębiorcę umów o dofinansowanie z funduszy europejskich, nie spełniają kryteriów informacji publicznej, Sąd rozpoznając skargę na bezczynność (...) w sprawie tego wniosku, zobowiązany był stanowisko to zweryfikować.

Przed przystąpieniem do analizy charakteru żądanych przez skarżącego informacji należy jednak podkreślić, że w sprawie bezsporne jest, iż (...) Agencja (...) należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania posiadanych przez siebie informacji publicznych. Do podmiotów, na których spoczywa taki obowiązek, ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zaliczył bowiem (m.in.) podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Agencja - jak wynika z § 1 jej Statutu dostępnego na stronie internetowej (...) - jest wojewódzką jednostką organizacyjną utworzoną z mocy uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa L. z dnia (...) maja 2007 r. w sprawie utworzenia (...) Agencji (...). Należy wyjaśnić, że podstawą prawną powoływania tego rodzaju jednostek organizacyjnych jest art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913 z późn. zm.), zaś ich celem jest wykonywanie zadań województwa oraz zawieranie umów z innymi podmiotami.

W niniejszej sprawie przedmiotem żądania skarżącego było udostępnienie informacji na temat tego, czy przedsiębiorstwo o nazwie "(...)" posiadające siedzibę w B. przy ul. (...), korzystało z pomocy publicznej udzielanej przez L., a w razie odpowiedzi twierdzącej dodatkowo udostępnienie kopii umów (decyzji) przyznających tej firmie dofinansowanie. Przypomnieć należy, że Agencja żądania tego nie uwzględniła w zasadniczej części. Wprawdzie poinformowała wnioskodawcę, że pod wskazanym adresem posiadają siedzibę dwie firmy, w których nazwie występuje słowo "(...)", i obie te firmy korzystały z dofinansowania ze środków unijnych, jednak nie przekazała wnioskodawcy żądanych kopii umów, mocą których firmy te uzyskiwały takie dofinansowanie, uznając, że dokumenty te (niezależnie od tego, której z tych dwóch firm miałyby dotyczyć) nie stanowią informacji publicznej. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że wobec takiej odpowiedzi ze strony Agencji, złożonej niezwłocznie po jej otrzymaniu skardze A. W. nie sposób zarzucić przedwczesności wynikającej z faktu, że skarżący nie sprecyzował, której z firm o nazwie "(...)" mieszczących się przy ul. (...) w B. dotyczył jego wniosek. Konieczność sprecyzowania wniosku w tym zakresie stałaby się bowiem aktualna dopiero w razie wyrażenia przez Agencję woli udostępnienia żądanych kopii umów po wskazaniu przez wnioskodawcę, której z tych firm mają one dotyczyć. Skoro zaś niezależnie od tego ustalenia organ z góry uznał, że kategoria dokumentów objętych wnioskiem nie ma charakteru informacji publicznej, przyjęcie przez skarżącego, że doprecyzowanie jego wniosku w powyższym zakresie przed wniesieniem skargi na bezczynność Agencji jest zbędne, należy uznać za uzasadnione. Wprawdzie czynność ta będzie musiała zostać wykonana w dalszym toku postępowania celem prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego, lecz obecnie pozostaje bez znaczenia dla oceny zasadności skargi.

Istotne w tym zakresie jest natomiast ustalenie charakteru kategorii dokumentów w postaci umów, mocą których przedsiębiorca uzyskał od instytucji pośredniczącej dofinansowanie ze środków unijnych, jak też ustalenie, w jakim trybie dokumenty tego rodzaju mogą zostać udostępnione osobie trzeciej.

Tymczasem, w ocenie Sądu, oczywiste jest, że treść takich umów stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Umowy takie stanowią bowiem informację o sposobie rozdysponowania środków publicznych. Publiczny charakter tego rodzaju informacji (dotyczących majątku publicznego) jednoznacznie natomiast potwierdza przykładowy katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. (dokładnie ust. 1 pkt 5 tego artykułu).

O ile zatem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym różnie oceniany jest charakter informacji w postaci treści wniosku o udzielenie dofinansowania z funduszy europejskich (w orzecznictwie funkcjonuje bowiem zarówno pogląd, że wnioski takie są zawsze dokumentami prywatnymi - przykładowo wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2487/11, LEX nr 1218864, jak też stanowisko, że wniosek o dofinansowanie z funduszy europejskich staje się informacją publiczną po podpisaniu z wnioskodawcą umowy o dofinansowanie - przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 2022/14, LEX nr 2093090), o tyle publiczny charakter treści samej umowy o udzielenie takiego dofinansowania nie może budzić wątpliwości, zwłaszcza wobec transparentności informacji o projektach zakwalifikowanych do dofinansowania ze środków unijnych, zagwarantowanej przez ustawodawcę w art. 30a ust. 2 z.p.p.r. Należy przy tym zaznaczyć, że z treści wniosku skarżącego jednoznacznie wynikało, że przedmiotem jego żądania jest treść umów o dofinansowanie, a nie wniosków w tym przedmiocie złożonych przez firmę "(...)".

Wbrew stanowisku L. przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, przytoczony wyżej przepis nie wyłącza możliwości ubiegania się o udostępnienie informacji o treści umowy o dofinansowanie ze środków unijnych w trybie przepisów u.d.i.p. W szczególności nie stanowi on przepisu szczególnego w rozumieniu normy kolizyjnej art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączającego stosowanie tej ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje w tym względzie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2018 r., mocą którego uchylony został wyrok tutejszego Sądu z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 22/17 - przywołany kilkakrotnie w treści odpowiedzi na skargę. W powyższym wyroku NSA wyjaśnił natomiast, że w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową jest u.d.i.p., która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazywano na jej ustrojowy charakter oraz na to, że ma na celu rozwinięcie i sprecyzowanie konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych, a także wyznaczenie zakresu jawności tych informacji. Jak podkreślił NSA w uchwale siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 8/13), założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W konsekwencji istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznych - jednakże tylko w zakresie wyraźnie uregulowanym tymi szczególnymi przepisami. Tym samym cytowany przepis u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku art. 30a ust. 2 u.z.p.p.r., który stanowi, że instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Nie można bowiem uznać tej regulacji za przewidującą odmienny tryb dostępu do informacji publicznych w postaci wniosków o dofinansowanie (analogicznie do informacji publicznych w postaci umów o dofinansowanie). Powołany przepis nie określa w sposób kompleksowy zasad, trybu i formy udostępniania tego rodzaju informacji publicznych. Przewiduje jedynie obowiązek publikacji listy projektów, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Nie odnosi się w ogóle do kwestii udostępniania wniosków (ani umów) o to dofinansowanie. Nie jest też sprzeczny z uregulowaniami zawartymi w u.d.i.p. jak na przykład uregulowanie zawarte w art. 361 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, które w odniesieniu do udostępniania akt ksiąg wieczystych przewiduje wymóg legitymowania się interesem prawnym, a więc wymóg, którego nie ma w u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., I OSK 2388/17).

Uregulowany w art. 30a ust. 2 z.p.p.r. obowiązek publikacji listy projektów, na które przyznano dofinansowanie, nie stoi zatem na przeszkodzie udostępnieniu poszczególnych umów o przyznaniu dofinansowania w trybie przewidzianym w u.d.i.p.

Ponadto, jeżeli nawet instytucja pośrednicząca, w ramach obowiązku z art. 30a ust. 2 z.p.p.r., publikuje na stronie internetowej szczegółową treść (bądź postać) poszczególnych umów o dofinansowanie, a tym samym stają się one ogólnodostępne, nie zwalnia to jej z obowiązku udostępnienia treści takich umów na wniosek złożony na podstawie art. 10 u.d.i.p., tj. w sposób i w formie zgodnych z żądaniem wnioskodawcy - jak gwarantuje to w przypadku trybu wnioskowego art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli bowiem nawet uznać taką publikację treści umowy na stronie internetowej za - jak to wskazuje Agencja w odpowiedzi na skargę - udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 11 u.d.i.p. (wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych), to należy mieć na względzie, że formy udostępnienia informacji przewidziane w tym przepisie nie stanowią form alternatywnych względem trybu wnioskowego przewidzianego w art. 10 u.d.i.p. i mają charakter wyłącznie fakultatywny (por. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 1, Wrocław 2011, str. 171 i nast.). Z art. 10 u.d.i.p. wynika wprost, że wyłącznie udostępnienie określonej informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium zwalnia z obowiązku udostępniania jej na wniosek. Tym samym udostepnienie informacji publicznej w inny, nawet przewidziany w przepisach u.d.i.p. sposób (np. poprzez wywieszenie w publicznym miejscu lub zamieszczenie na stronie internetowej) nie implikuje braku obowiązku udostepnienia tej informacji na wniosek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., I OSK 1131/16).

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Agencję do załatwienia wniosku skarżącego z 20 sierpnia 2018 r., z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Agencji w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt, że działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., lecz stanowiło konsekwencję błędnej oceny charakteru żądanych informacji. Nie można w tym kontekście pominąć okoliczności, że L. choć w wadliwy sposób - to jednak z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedziała na wniosek skarżącego O zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.