Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1788088

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 16 lipca 2015 r.
II SAB/Kr 97/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.).

Sędziowie: WSA Mirosław Bator, NSA Anna Szkodzińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z.N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. dotyczącą rozpoznania odwołania

I.

zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej rozpoznania odwołania Z.N. od decyzji Burmistrza R. z dnia 8 września 2014 r., znak: (...) - w terminie 14 dni;

II.

stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 21 maja 2012 r. Z.N. wniosła za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w załatwieniu sprawy z jej odwołania od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 8 września 2014 r., znak: (...), o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca domagała się zobowiązanie SKO w N., w terminie określonym przez Sąd, do załatwienia przedmiotowej sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, orzeczenia że bezczynność SKO w N. miała charakter rażącego naruszenia prawa, a także wymierzenia organowi grzywny z tytułu pozostawania w rażącej bezczynności i rozważenia celowości wydania postanowienia sygnalizacyjnego, informującego organy zwierzchnie nad SKO w N. o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu. Wnosiła również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi.

Uzasadniając powyższe Z.N. podawała, że w dniu 20 września 2014 r. wniosła do SKO w N. odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 8 września 2014 r., znak: (...) o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 26 marca 2015 r. skarżąca wystosowała do SKO w N. wezwanie do niezwłocznego załatwienia sprawy. Do dnia dzisiejszego SKO w N. nie załatwiło sprawy z odwołania od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 8 września 2014 r., znak: (...).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wnosiło o jej odrzucenie.

Przyznawało, że Burmistrz R. dnia 8 września 2014 r. wydał decyzję znak: (...), o odmowie udostępnienia Z.N. informacji publicznej (kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Adwokat M.W., za pismem z dnia 8 października 2014 r.), a dniu 3 października 2014 r. przesłał do Kolegium odwołanie skarżącej z dnia 20 września 2014 r. od przedmiotowej decyzji. Burmistrz nie przekazał akt sprawy znak: (...), ponieważ jak podał w piśmie z dnia 1 października 2014 r., w dniu 7 sierpnia 2014 r. przesłał całość akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., o które to akta Kolegium zwróciło się w związku ze skargą Z.N. na bezczynność Kolegium w sprawie o sygn. akt (...). Akta te za pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. zostały przesłane przez Kolegium do WSA w Krakowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. za pismem z dnia 8 października 2014 r. zwróciło odwołanie Z.N. z dnia 20 września 2014 r. wraz z przesłanymi dokumentami celem wykonania przez organ pierwszej instancji obowiązku określonego w art. 133 k.p.a., czyli przesłania przez organ administracji publicznej, który wydał decyzję odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, jeżeli nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż przesłanych przez organ pierwszej instancji dokumentów nie można uznać za kompletne akta niezbędne do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i załatwienia sprawy. Dlatego uznało za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa przesłanie przez organ pierwszej instancji odwołania strony i niewielkiej części akt sprawy, w sytuacji gdy Kolegium nie posiada pozostałej części akt. W związku z powyższym zwróciło przedmiotowe odwołanie i załączone do niego dokumenty celem wypełnienia przez organ pierwszej instancji ciążących na nim obowiązków ustawowych. Powyższe pismo z dnia 8 października 2014 r., skierowane do Burmistrza R., otrzymała również Z.N. Burmistrz R. występował potem w sprawie uzyskania akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ale Sąd bezwzględnie odmówił wypożyczenia akt. O prowadzonej korespondencji informował zarówno Kolegium, jak i Z.N. Do dnia sporządzania niniejszej odpowiedzi na skargę nie wpłynęły do Kolegium akta sprawy.

Ustosunkowując do zarzutów skargi Samorządowe Kolegium Odwoławczego w N. wskazywało, że przed Kolegium nie toczy się obecnie i nie toczyło się postępowanie z odwołania Z.N. z dnia 20 września 2014 r. od decyzji Burmistrza R. z dnia 8 września 2014 r., znak: (...), odmawiającej wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, gdyż do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę nie wpłynęło do Kolegium przedmiotowe odwołanie wraz z całością akt sprawy. W piśmie z dnia 19 listopada 2014 r. skierowanym do Kolegium Burmistrz R. wskazał, że wywiążę się ze swojego obowiązku przekazania akt niezwłocznie po ich otrzymaniu z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podkreślenia wymaga, że w sprawach dotyczących udostępniania Z.N. informacji publicznej przez Burmistrza R., zwłaszcza dotyczących umów zawieranych z kancelariami prawnymi, w jednej sprawie toczą się różne postępowania tak administracyjne zwyczajne, jak i nadzwyczajne oraz sądowoadministracyjne, zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, inicjowane przez Z.N. lub podmioty, których żądane informacje dotyczą, a także Prokuratorów Rejonowych, co wymaga szczególnej ostrożności zarówno przy wszczynaniu, jak i prowadzeniu tych postępowań oraz kompletnych akt postępowania, aby uniknąć jednoczesnego prowadzenia postępowań administracyjnych i sądowych, co już miało miejsce.

W końcowej części odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w N. zawracało uwagę, że we wnioskach skargi określono jako przedmiot postępowania, w którym miało zostać wniesione odwołanie sprawę stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a skoro taka sprawa nie toczy się przed Kolegium, to zasadnym jest odrzucenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. niewydania decyzji administracyjnej (pkt 1), postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2).

W sprawie niniejszej ta właśnie regulacja jest podstawą do rozpoznania skargi, która dotyczy bezczynności organu drugiej instancji w rozpoznaniu odwołania.

Przed wniesieniem skargi Z.N. po myśli art. 52 § 4 p.p.s.a. wyczerpała tryb przedsądowy, co nie jest kwestionowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.

Analogiczna uwaga dotyczy opisu stanu faktycznego istotnego dla podniesionego zarzuty bezczynności, który nie jest sporny, zaś znajduje po części potwierdzenie w przedstawionych aktach administracyjnych. Fakt omyłkowego określania przez Z.N., w petitum skargi przedmiotu decyzji, od której wniosła odwołanie raz jako dotyczącej odmowy udostępnienie informacji publicznej, a następnie jako dotyczącej stwierdzenia niwalności decyzji nie czyni niemożliwym jej rozpoznania. W tej części skargi podano bowiem także różne inne, wzajemnie spójne dane identyfikacyjne sprawy, w której bezczynność ma miejsce. Nadto z uzasadnienia skargi wynika, że nierozpatrzone dotąd odwołanie skarżącej z dnia 20 lipca 2014 r. zostało wniesione od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 8 września 2014 r., znak: (...), o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pomimo wskazanej omyłki zawartej w petitum skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie miało trudności z identyfikacją przedmiotu zaskarżenia skoro w odpowiedzi na skargę opisało stan faktyczny właściwej sprawy.

Skarga dotyczy zatem bezczynności organu drugiej instancji w rozpatrzeniu odwołania Z.N. z dnia 20 września 2014 r. od decyzji Burmistrza R. dnia 8 września 2014 r., znak: (...), o odmowie udostępnienia odmowie Z.N. informacji publicznej (kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Adwokat M.W.).

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Artykuł 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 - dalej w skrócie u.d.i.p.). stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl ust. 2 tego artykułu do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Z powołanych regulacji wynika, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zostało poddane rygom postępowań rozpoznawczych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, co oznacza zarówno stosowanie przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej jaką stanowi wydanie decyzji, jak i nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, a więc możliwości jej weryfikacji w trybie zwyczajnym, a także nadzwyczajnym. Oznacza to, iż postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W takim postępowaniu sprawność działań organu odwoławczego należy oceniać jednak z uwzględnieniem przepisu szczególnego, który obliguje organ drugiej instancji do rozpatrzenia odwołania w terminie czternastu dniu (art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p.). Termin ten liczy się od daty otrzymania przez organ drugiej instancji odwołania wraz z aktami sprawy, do przekazania których jest zobowiązanych organ pierwszej instancji w myśl reguł ogólnych z art. 132-133 k.p.a. Nieprawidłowe dokonanie przez organ pierwszej instancji czynności materialno-technicznej przekazania organowi odwoławczemu kompletnej dokumentacji wymienionej w art. 133 k.p.a., w tym brak kompletnych akt w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 września 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. poz. 1467 z późn. zm.), obliguje organ drugiej instancji do podjęcia odpowiednich działań monitujących, nie wykluczając uruchomienia środków nadzoru.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 - nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Powyższe kwestie, jako jeden z czynników mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa, czy także stosowania grzywny.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, ze rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie, co nie dotyczy jednak wszystkich zawartych w niej wniosków.

W szczególności rację ma skarżąca, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. pozostaje w bezczynności od daty otrzymania od Burmistrz R. decyzji dnia 8 września 2014 r. w znak: (...), wraz z odwołaniem z dnia 20 września 2014 r., częścią akt sprawy oraz wyjaśnieniami organu pierwszej instancji zawartymi w piśmie z dnia 1 października 2014 r. Uwzględniając niekwestionowaną okoliczność nieposiadania przez organ pierwszej instancji całości akt z uwagi na wcześniejsze ich przekazanie do dyspozycji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w N. brak było podstaw do zwrotu Burmistrzowi R. otrzymanych dokumentów. Zapewnienie kompletności akt w oryginale bez pośrednictwa innych podmiotów, które komplikuje i wydłużającego tryb ich udostępnienia było rzeczą organu drugiej instancji. O udzielnie tychże akt ze wskazaniem okresu udostępnienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. winno było zwracać się każdocześnie do ich dysponenta na piśmie pocztą, faksem, drogą czy droga mailową. Spotykaną i dobrą praktyką jest także czynienie określonych uzgodnień telefonicznie. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko zaniechało podjęcia własnych czynności w kierunku uzyskania akt sprawy na okres niezbędny do wydania decyzji, niekolidujący z terminowymi czynnościami Sądu, ale także nadzoru nad działaniami podjętymi tylko jednokrotnie przez organ pierwszej instancji. Skutkiem opisanego stanu rzeczy jest nierozpoznanie w terminie odwołania skarżącej, które stanowi o bezczynności organu drugiej instancji. Jedynie informacyjnie można wskazać, że w dniu 22 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok w sprawie sygn. akt II SAB/Kr 256/14, natomiast 6 marca 2015 r. akta sprawy zostały przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną Z.N.

Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894).

Takiej cechy oczywistości w naruszeniu prawa nie posiada bezczynność organu w niniejszej sprawie. Faktem jest bowiem, że z uwagi na zbieg postępowań Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dysponowało aktami sprawy i co prawda błędnie, ale podjęło działania mające na celu ich uzyskanie. Dla prezentowanej oceny nie bez znaczenia pozostaje brak ścisłych regulacji prawnych dotyczących korzystania z akt w przypadku zbiegu postępowań, także przed różnymi władzami, czy niejednolitość orzecznictwa w kwestii bezczynności organu w przypadku ich przekazania do sądu administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1364/11 (zam. zb. Lex nr 1149161) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., należy zaliczyć brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Co prawda odmienny, trafny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 337/14 (zam. zb. Lex nr 1583298), niemniej jednak przy ocenie cech bezczynności organu nie można pomijać tego pierwszego stanowiska.

Wskazane okoliczności, brak stanowczych działań skarżącej w kierunku wpływu na ustanie bezczynności organu w znacznym okresie czasu, fakt zastosowania już względem wadliwych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w innych sprawach przewidzianych prawem, dolegliwych środków mających na celu poprawę sprawności jego działania (np. sygn. akt: II SO/Kr 1/14, II SO/Kr 2/14, II SO/Kr 3/14, II SO/Kr 4/14, II SO/Kr 5/14, II SO/Kr 8/14, II SO/Kr 11/14, II SO/Kr 12/14, II SO/Kr 19/14, II SO 20/14, II SO/Kr 21/14 oraz II SO/Kr 26/14, II SO/Kr 27/14, II SO/Kr 34/14, II SO/Kr 35/14 oraz II SO/Kr 36/14, II SO 7/15), jest powodem odstąpienia od wymierzania organowi kolejnej grzywny, czy sygnalizacji Prezesowi Rady Ministrów stwierdzonego uchybień, która w podobnych przypadkach maiła już miejsce.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o bezczynności organu jak w pkt I.-II. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III. sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.