Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2031383

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 29 kwietnia 2016 r.
II SAB/Kr 25/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego z bonifikatą postanawia: odrzucić skargę

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z daty 18 stycznia 2016 r. T. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedmiotowo dwie skargi:

- na adresowany do skarżącej - jak podała - władczy akt administracji publicznej, będący pismem Wydziału Skarbu Miasta z dnia 26 sierpnia 2015 r. znak: (...), o odmowie wszczęcia procedury wykupu lokalu mieszkalnego znajdującego się w K. os. (...), w którym zamieszkuje, za bonifikatą, co zdaniem skarżącej wypełnia przesłanki odmownej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a, jako aktu administracyjnego wydanego przez upoważnionego pracownika Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta (p.o. Zastępcy Dyrektora tegoż Wydziału) w imieniu Prezydenta Miasta (...);

- na bezczynność organu, w tym na niezgodne z prawem niewykonanie prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013 r., wydanego sprawie sygn. akt II SA/Kr 1019/13.

Skarżąca podawała, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1019/13, wydanym w sprawie ze skargi T. M. i Prokuratora Rejonowego dla Krakowa-(...), Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie unieważnił przepis uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej (...) w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, na podstawie którego to przepisu odmówiono skarżącej sprzedaży zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego położonego w K. na os. (...) za bonifikatą. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt sygn. akt I OSK 803/14 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej (...), co spowodowało uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Mając świadomość konieczności wykonania wyroku Gmina Miejska (...) bezprawnie odmawia skarżącej wszczęcia procedury o wykup, czego przejawem jest zaskarżona decyzja, zawarta w powołanym wyżej piśmie Wydziału Skarbu UM z dnia 26 sierpnia 2015 r. Swoim działaniem poprzez zmianę uznanej za niezgodną z prawem uchwały na inną, ale w podobnym i tożsamym prawnie brzmieniu Gmina Miejska (...) usiłuje obejść prawo i pozbawić skarżącą możliwości dochodzenia prawomocnie uznanego przez Sąd roszczenia do wykupu lokalu z bonifikatą.

W związku z powyższym skarżąca wnosiła o ponowne rozpoznanie sprawy i nakazanie Gminie Miejskiej (...) wykonanie powyższego wyroku w części dotyczącej jej osoby oraz ukaranie grzywną osób odpowiedzialnych za niewykonanie orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta (...) wnosił o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając powyższe wskazywał, że zbywanie lokali mieszkalnych na rzecz najemców nie odbywa się w trybie postępowania administracyjnego, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przy zbywaniu lokali stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego wydawania decyzji administracyjnych, ani jako podstawy do zawarcia umowy sprzedaży, ani też jako podstawy prawnej samoistnego przejścia własności lokalu na najemcę, co w ocenie organu wyłącza możliwość przyjęcia, że w tego typu sprawach mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, a tym samym zaskarżone pismo nie może zostać uznane za decyzję administracyjną. Z tego też powodu sprawa ta nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Regulacje prawne obejmujące kwestie sprzedaży lokali komunalnych nie rodzą po stronie najemców tychże lokali żadnych praw podmiotowych i nie wynika z nich prawo żądania od gminy, jako właściciela mienia komunalnego, zbycia nieruchomości. Podobnie udzielenie bonifikaty przy sprzedaży lokalu komunalnego stanowi jedynie uprawnienie, a nie obowiązek organu zgodnie z warunkami określonymi w uchwale lub zarządzeniu właściwego organu. Powoływany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie zobowiązuje Gminy Miejskiej (...) do działań odnoszących się bezpośrednio do sytuacji prawnej skarżącej, ani tym bardziej do sprzedaży na jej rzecz najmowanego lokalu mieszalnego, a jedynie stwierdza nieważność przepisów uchwały Rady Miasta (...), co ma znaczenie dla procedury stosowanej przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o nabycie od gminy lokalu mieszkalnego. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącej skierowane do niej zaskarżonego pisma stanowiło jedynie informację o możliwości realizacji określonego w art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm. - dalej jako: u.g.n.) i przysługującego skarżącej prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego, ale bez bonifikaty.

Zarządzeniem z dnia 17 lutego 2016 r. rozłączono sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Prezydenta Miasta (...) oraz na pismo Prezydenta Miasta (...) z dnia 26 sierpnia 2015 r., znak: (...).

Nieprawomocnym postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 197/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę T. M. na pismo Prezydenta Miasta (...) z dnia 26 sierpnia 2015 r., znak: (...), w przedmiocie odmowy wszczęcia procedury sprzedaży lokalu mieszkalnego wywodząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Prezydenta Miasta (...). W sprawie tej skarżąca wyjaśniła również w piśmie z dnia 9 marca 2016 r., że złożenie skargi ma zapobiec niewykonaniu wyroków przez Prezydenta Miasta (...), a jej złożenie było wielokrotnie poprzedzane wezwaniami do organu o usunięcie naruszenia prawa, czego ślad znajduje się we wszystkich jej pismach i co wypełnia dyspozycję art. 37 § 1 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, należy wskazać, że skarga na bezczynność organu przy sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego z bonifikatą nie mieści się w wyżej określonym katalogu aktów i czynności podlegających kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem. Do właściwości sądów administracyjnych należą bowiem tylko akty lub czynności, zawierają w sobie element władztwa administracyjnego, stąd jedynie w takich przedmiotach dopuszczono skargę na bezczynność organu. Do działań władczych zalicza się tego rodzaju czynności, które można uznać za przejaw wykonywania zadań Państwa, gdzie o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego, w tym m.in. dokonywanie sprzedaży lokali znajdujących się w budynkach stanowiących własność tych jednostek, odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 - dalej u.g.n.), która kształtuje je na zasadach cywilnoprawnych. Sprzedaż taka podlega normom z zakresu prawa cywilnego, a taka czynność dwustronna dla swojej ważności wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 u.g.n.). W odniesieniu do sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy dokonywanego w trybie bezprzetargowym podstawę zawarcia umowy stanowi podpisany uprzednio protokół rokowań (art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n.). Zatem również wcześniejsze czynności są dwustronne i mają charakter cywilnoprawny. Z tych względów nie podlegają one kontroli sądowoadministracyjnej, podobnie jak wewnętrzne działania jednostek organizacyjnych właściciela nieruchomości związane ze sprzedażą lokalu. Ustawodawca w art. 34 u.g.n. (zasada pierwszeństwa nabycia) określił szczegółowe zasady obowiązujące przy sprzedaży, a w art. 68 ust. 1 u.g.n. sformułował ogólne zasady dopuszczalności udzielania bonifikat nabywcom, wskazując, że precyzyjne uregulowania w tym zakresie powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach właściwych organów, tj. w niniejszej sprawie odpowiednio w uchwale Rady Miasta (...).

Należy podkreślić, że nie ma obecnie przepisu u.g.n., który nakazywałby organowi administracji publicznej wydawanie decyzji administracyjnych o sprzedaży lokalu z zasobu gminnego, czy też decyzji o wysokości mającej przysługiwać w związku z taką sprzedażą bonifikaty. Nie ma również podstaw do działania właściwego organu w innych formach władczych w stosunku do konkretnych osób zainteresowanych nabyciem lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego. Jedynym aktem o charakterze administracyjnym podejmowanym w sprawach nabywania i zbywania lokali jest więc podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określająca zasad gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. W przedmiotowej sprawie takim aktem jest uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. Nr LXXIX/1199/13 w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej (...) w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Wykonanie tej uchwały następuje jednak poprzez zawieranie cywilnoprawnych umów, których warunki, tryb zawierania, a także ewentualny obowiązek lub uprawnienie do ich zawarcia, pozostają poza jurysdykcją sądów administracyjnych. Sądy te nie mogą kontrolować, czy też stwierdzać obowiązku zawierania umów z określoną bonifikatą udzieloną nabywcy (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 272/12), jak również oceniać pod kątem legalności bezczynności w tym przedmiocie.

Obowiązujące przepisy nie stwarzają również podstaw do rozpatrywania przez sądy administracyjne skarg skierowanych na zapobieżenie niewykonaniu wyroków wydanych z udziałem rad gmin przez organy wykonawcze gmin. Stroną postępowania w powołanych przez skarżąca wyrokach była Rada Miasta (...). Niezależnie od kwestii niewyczerpania trybu, na tle treści rozpoznawanej skargi nie sposób uznać, że dotyczy ona uchwały podjętej w następstwie rozstrzygnięć zawartych w wyrokach wydanych do sygnatur akt II SA/Kr 1019/13 i I OSK 803/14, a nie działał i zaniechań Prezydenta Miasta (...).

Mając powyższe na uwadze, uznając iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie - jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.