II SAB/Kr 195/17, Obowiązki sądu w związku ze skargą na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej. Bezczynność na gruncie u.d.i.p. Charakter okoliczności zwalniających organ z zarzutu bezczynności. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2407174

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2017 r. II SAB/Kr 195/17 Obowiązki sądu w związku ze skargą na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej. Bezczynność na gruncie u.d.i.p. Charakter okoliczności zwalniających organ z zarzutu bezczynności.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.).

Sędziowie WSA: Paweł Darmoń Agnieszka Nawara-Dubiel.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Starosty Powiatowego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty (...) w P. do rozpoznania wniosku A. J. o udostępnienie informacji publicznej;

II.

stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej;

III.

stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

IV.

oddala wniosek o wymierzenie grzywny;

V.

zasądza od Starosty na rzecz A. J. kwotę (...) zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2017 r. A. J. wystąpił do Starosty Powiatu P. o udostępnienie informacji publicznej na temat pozwolenia dla Gminy i Miasta P. na wycinkę drzew na skwerze przy ul. (...) tzw. "parcela" w roku 2016 i 2017 oraz o przekazanie informacji o wynikach z oględzin drzew przeznaczonych do wycinki.

Ponadto zwrócił się o przekazania kopii następujących dokumentów urzędowych:

1)

protokołów z oględzin drzewostanu przeznaczonego do wycinki, zdjęć;

2)

decyzji na usunięcie drzew.

Z uwagi na brak odpowiedzi organu, A. J. - dalej skarżący, pismem z dnia 4 września 2017 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w P. w zakresie wniosku z dnia 16 sierpnia 2017 r. o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.) - dalej jako: "u.d.i.p.". W związku z powyższym wniósł o:

1.

zobowiązanie Starostę Powiatowego w P. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2.

stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3.

wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy;

4.

zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podkreślił, że do dnia złożenia niniejszej skargi, organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin o którym mowa w art. 13 u.d.i.p.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazując szczególnie na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08.

W odpowiedzi na skargę Starosta poinformował, że udostępniono informację publiczną przekazując kserokopię decyzji Starosty (...) zezwalających na wycinkę drzew o Nr: (...) z dnia 8 sierpnia 2016 r. i (...) z dnia 12 czerwca 2017 r. wraz z kompletem dokumentacji niezbędnej do wydania tego typu decyzji, w dniu 4 września 2017 r. Wyjaśnił, że zwłoka w wydaniu dokumentacji była spowodowana szczegółowym rozpoznaniem sprawy w administracyjnym toku postępowania, ponieważ sprawa dotyczyła wielu stron tj. mieszkańców sąsiadujących ze skwerem na którym przewidywano inwestycję, a wnioskodawca nie mieszka blisko terenu o którym wspomina we wniosku.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1)

zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2)

zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3)

stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Starosty w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił A. J. we wniosku z dnia 16 sierpnia 2017 r.

Na samym początku należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Starosty w przedmiocie rozparzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Starosta (...) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy.

Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. II SAB/Łd 259/16, LEX nr 2187962).

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. (I OSK 1177/12, Lex nr 1265660): "Z bezczynnością organu na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia tylko wtedy gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnienia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia". Ponadto okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny.

Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 32/16, Lex nr 2086522).

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wbrew stanowisku zawartym w odpowiedzi na skargę, żądana informacja została udostępniona skarżącemu już po wniesieniu skargi do sądu tj. w dniu 5 września 2017 r., a nie w dniu 4 września 2017 r. Jak wynika z akt administracyjnych pismo przewodnie zaadresowane do skarżącego opatrzone zostało datą 1 września 2017 r., jednak brak jest informacji, w jakiej dacie ww. pismo wraz z żądaną informacją publiczną zostało nadane do skarżącego. Niemniej jednak na podstawie aplikacji do śledzenia przesyłek rejestrowanych, znajdującej się na stronach internetowych operatora pocztowego ustalono, że pismo organu z dnia 1 września 2017 r. wraz z informacją publiczną (nr ((...)) zostało nadane dniu 5 września 2017 r. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że stan bezczynności organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. Okoliczność udostępnienia żądanej informacji już po wniesieniu skargi, bądź też wydania decyzji odmowej udostępnienia informacji publicznej nie powodowała jednak bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Tym samym z uwagi na udostępnienie żądanej informacji po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność do Sądu, bezprzedmiotowym stało się orzekanie w zakresie zobowiązania Starosty do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności i w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć. Niemniej jednak niezbędnym było stwierdzenie, czy organ pozostawał w bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 605/05, CBOSA).

Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie, bowiem odpowiedzi na wniosek z dnia 16 sierpnia 2017 r. organ udzielił dopiero w dniu 5 września 2017 r. tj. po otrzymaniu skargi na bezczynność. Niewątpliwie więc organ nie udostępnił informacji w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. To w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z kolei oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie tutejszego sądu, takie okoliczności nie miały miejsca. Opóźnienie w stosunku do ustawowego terminu jest niewielkie i zostało wyjaśnione przez organ. Wyjaśnienie to nie wpływa wprawdzie na kwestię uwzględnienia skargi co do stwierdzenia bezczynności, lecz świadczy o staraniu organu w przedstawieniu przyczyn opóźnienia, co należy wziąć także pod uwagę. Uwzględniając motywy działania organu nie można dopatrzeć się jednoznacznej złej woli organu w procesie udostępniania skarżącemu żądanej informacji. Sąd uwzględnił fakt, że po otrzymaniu skargi, organ rozpoznał wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem skarżącego, czy też celowym przedłużeniem postępowania. Tym samym okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa.

Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania grzywny określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie informacji bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, stwierdzając przy tym w punkcie II, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzenie w pkt III, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oparte zostało na dyspozycji art. 149 § 1a ww. ustawy. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie w pkt IV wniosek skarżącego oddalił. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193), mając na uwadze, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie (...) zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.