Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721599

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 22 sierpnia 2019 r.
II SAB/Kr 156/19
Dostęp do akt postępowania administracyjnego a dostęp do informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski.

Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), NSA Anna Szkodzińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 kwietnia 2019 r. ((...)) o udostępnienie informacji publicznej skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu - 15 kwietnia 2019 r.; data stempla pocztowego na kopercie - 10 kwietnia 2019 r.) opatrzonym znakiem: (...), A. F. zwrócił się do Wojewody o wydanie mu w trybie dostępu do informacji publicznej "kopii z oryginału dokumentu tytułu prawnego potwierdzającego upoważnienie Starosty (...) do działania w imieniu Skarbu Państwa przed Wojewodą w toku postępowania znak: (...), którego treść stanowi jednocześnie udzielenie informacji publicznej".

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 24 kwietnia 2019 r. (znak: (...)) skierowanym do A. F., Wojewoda poinformował wnioskodawcę, iż żądane przez niego informacje mają charakter informacji, których prawo otrzymania ma każda ze stron prowadzonego przez Wojewodę postępowania w sprawie znak: (...) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 13 sierpnia 2015 r. (znak: (...)) utrzymującą w mocy decyzję Starosty (...) z dnia 24 kwietnia 2015 r. (znak: (...)) o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), obr. (...) na rzecz: A. F., B. J., Z. K. R. S. i R. B. Dlatego też wyjaśniono wnioskodawcy, że z uwagi na okoliczność, iż był on stroną przedmiotowego postępowania, brak było podstaw do udostępnienia wnioskowanych przez niego informacji w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 - dalej jako: u.d.i.p.). Dodatkowo poinformowano wnioskodawcę, że we wznowionym postanowieniem Wojewody z dnia 15 kwietnia 2016 r. (znak: (...)) postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody z dnia 13 sierpnia 2015 r. (znak: (...)) utrzymującą w mocy decyzję Starosty (...) z dnia 24 kwietnia 2015 r. (znak: (...)) o odmowie zwrotu nieruchomości, Skarb Państwa był reprezentowany przez Starostę (...) na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm. - dalej jako: u.g.n.), zgodnie z którym z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Opisana powyżej odpowiedź organu z dnia 24 kwietnia 2019 r. (nadana w tym samym dniu) została doręczona A. F. w dniu 26 kwietnia 2019 r. (k. 33 akt administracyjnych).

W dniu 30 kwietnia 2019 r. (data stempla pocztowego na kopercie), A. F. wniósł za pośrednictwem Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność ww. organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią wniosku z dnia 8 kwietnia 2019 r. o znaku: (...) o wydanie kopii z oryginału dokumentu tytułu prawnego potwierdzającego upoważnienie Starosty (...) do działania w imieniu Skarbu Państwa przed Wojewodą w toku postępowania znak: (...), którego treść stanowi jednocześnie udzielenie informacji publicznej, zarzucając przy tym organowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 6, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 i art. 63 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o:

1. uwzględnienie skargi i dokonanie kontroli postępowania, którego dotyczy skarga;

2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

3. przyznanie na rzecz skarżącego od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący opisał również procedurę udostępniania informacji publicznych określoną przepisami u.d.i.p., wskazując przy tym, że pomimo upływu zawitego dyspozycją art. 13 ust. 1 u.d.i.p., terminu, organ nie udostępnił mu informacji publicznej określonej ww. wnioskiem, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24 kwietnia 2019 r. (znak: (...)) stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 8 kwietnia 2019 r. (opatrzony przez skarżącego znakiem: (...)).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.) - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli - w odniesieniu do tego typu skarg - nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie czego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07, LEX nr 451159).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez A. F. była bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu - 15 kwietnia 2019 r.; data stempla pocztowego na kopercie - 10 kwietnia 2019 r.) opatrzonego znakiem: (...) o wydanie mu w trybie dostępu do informacji publicznej "kopii z oryginału dokumentu tytułu prawnego potwierdzającego upoważnienie Starosty (...) do działania w imieniu Skarbu Państwa przed Wojewodą w toku postępowania znak: (...), którego treść stanowi jednocześnie udzielenie informacji publicznej".

Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na swój przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zaskarżenia (bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej), w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych również na gruncie obecnego brzmienia art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej jako: k.p.a.) oraz art. 52 i art. 53 p.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r. poz. 935) nie budzi wątpliwości, iż wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (tj. ponagleniem, które zastąpiło zażalenie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), a zatem wyłączony został obowiązek przewidziany w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. W tym zakresie podnosi się bowiem, że swoją aktualność zachowuje ugruntowane od lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazujące, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), w trybie unormowanym w k.p.a. Podobnie też u.d.i.p., jako ustawa szczególna, regulująca w sposób kompleksowy i autonomiczny problematykę związaną z dostępem do informacji publicznej, stanowiąc przy tym rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, także nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym nadal przyjmuje się, że brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1650/18, LEX nr 2639245 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, LEX nr 2682467 oraz powołane tam orzecznictwo). Dlatego też należało uznać, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez A. F. jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi trzeba przede wszystkim wskazać, że w kontrolowanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Wojewody, który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w kręgu podmiotów określonych przez ustawodawcę jako obowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim byłby on dysponentem żądanej informacji oraz zastosowanie do żądanej informacji miałby tryb przewidziany w u.d.i.p.

Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się natomiast do oceny sposobu postępowania organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 kwietnia 2019 r. oraz trybu w jakim powinna zostać udostępniona żądana informacja, a w konsekwencji konieczności ustalenia czy Wojewoda dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do trybu, w jakim powinna zostać udzielona wnioskowana informacja wymaga zaznaczenia, że zasadnie i zgodnie z prawem Wojewoda wskazał, iż w przedmiotowej sprawie z uwagi na rodzaj żądanej do udostępnienia informacji nie miały zastosowania przepisy u.d.i.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". W ocenie Sądu, przepisami szczególnymi wyłączającymi stosowanie u.d.i.p. są m.in. przepisy k.p.a., które w sposób kompleksowy normują zagadnienie dotyczące dostępu do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2006/16, LEX nr 2290153 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 5/19, LEX nr 2638171). Stosownie bowiem do treści art. 73 § 1 i 3 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Ponadto w myśl § 2 ww. przepisu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Ograniczenie natomiast stronie dostępu do akt sprawy może nastąpić jedynie w sytuacji ziszczenia się przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a., tj. z uwagi na ochronę informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" lub ochronę ważnego interesu państwowego.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu należało uznać, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 8 kwietnia 2019 r. opatrzony znakiem: (...) Wskazać bowiem należy, że jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 15 kwietnia 2019 r. (data stempla pocztowego na kopercie - 10 kwietnia 2019 r.), a w związku z tym określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na zawiadomienie skarżącego, iż w zakresie żądanej przez niego w trybie u.d.i.p. "kopii z oryginału dokumentu tytułu prawnego potwierdzającego upoważnienie Starosty (...) do działania w imieniu Skarbu Państwa przed Wojewodą w toku postępowania znak: (...)" przysługiwał inny tryb dostępu określony przepisami k.p.a. (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), upływał w dniu 29 kwietnia 2019 r. licząc od daty wpływu wniosku do organu (ewentualnie licząc nawet od dnia nadania wniosku - w dniu 24 kwietnia 2019 r.). Tymczasem organ nadał do skarżącego pismo z dnia 24 kwietnia 2019 r. zawierające odpowiedź na ww. wniosek (ustosunkowanie się do zawartego w nim żądania), jeszcze tego samego dnia w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, a zatem - niezależnie od sposobu ustalenia początkowej daty biegu terminu (data wpływu wniosku do organu lub data nadania wniosku) - w ustawowo przewidzianym terminie do podjęcia czynności zmierzających do udzielenia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji. Jak wynika natomiast ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma organu z dnia 24 kwietnia 2019 r. zostało ono skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 26 kwietnia 2019 r. (k. 33 akt administracyjnych), tym samym należało przyjąć, że na dzień złożenia skargi do sądu, tj. na dzień 30 kwietnia 2019 r. (data stempla pocztowego na kopercie - k. 10 akt sądowych), Wojewoda nie pozostawał w bezczynności. Wymaga bowiem zaznaczenia, że w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 24 kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na ww. wniosek z dnia 8 kwietnia 2019 r., organ wskazał, iż wobec faktu, że skarżący jest stroną prowadzonego przez Wojewodę postępowania w sprawie znak: (...) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 13 sierpnia 2015 r., znak: (...) utrzymującą w mocy decyzję Starosty (...) z dnia 24 kwietnia 2015 r., znak: (...) o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), obr. (...) na rzecz: A. F., B. J., Z. K., R. S. i R. B., brak było podstaw do udostępnienia wnioskowanych przez niego informacji w trybie u.d.i.p., gdyż prawo dostępu do akt przedmiotowej sprawy przysługiwało skarżącemu, podobnie jak każdej stronie tego postępowania, na podstawie przepisów k.p.a. Okoliczność ta (fakt posiadania przez skarżącego przymiotu strony w sprawie prowadzonej pod znakiem: (...)) znajdowała swoje potwierdzenie w aktach sprawy, gdyż z zalegającego w tych aktach na kartach 25-27, postanowienia Wojewody z dnia 15 kwietnia 2016 r. (znak: (...)) wynika, iż skarżący był jedną ze stron, której doręczono to postanowienie (wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 13 sierpnia 2015 r., znak: (...)).

Jednocześnie zaś niezależnie od powyższego, Wojewoda ustosunkowując się do żądania zawartego we wniosku z dnia 8 kwietnia 2019 r., poinformował skarżącego, że we wznowionym postanowieniem Wojewody z dnia 15 kwietnia 2016 r. (znak: (...)) postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody z dnia 13 sierpnia 2015 r., znak: (...) utrzymującą w mocy decyzję Starosty (...) z dnia 24 kwietnia 2015 r., znak: (...) o odmowie zwrotu nieruchomości, Skarb Państwa jest reprezentowany przez Starostę (...) na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), zgodnie z którym z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym Wojewoda jako organ prowadzący ww. postępowanie w sprawie o znaku: (...), którego stroną jest skarżący, udzielił zarazem w jednym piśmie skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek wskazując, że Starosta (...) działa w imieniu Skarbu Państwa przed Wojewodą w toku postępowania znak: (...), nie na podstawie odrębnego upoważnienia, którego kopii domagał się skarżący, a z mocy przepisu prawa określającego sposób reprezentacji Skarbu Państwa w tego typu postępowaniach, czym dodatkowo uczynił zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej istotnej w demokratycznym państwie prawnym.

Wobec powyższego należało przyjąć, że w dacie wniesienia skargi do sądu, Wojewoda nie pozostawał w stanie bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 8 kwietnia 2019 r., gdyż w zakreślonym do tego terminie wskazał skarżącemu odpowiedni tryb, w jakim może on uzyskać dostęp do akt sprawy, jako strona tego postępowania, a zarazem jako organ prowadzący to postępowanie wyjaśnił skarżącemu, że Skarb Państwa jest w toku postępowania znak: (...) reprezentowany przez Starostę (...) z mocy przepisu prawa (art. 11 ust. 1 u.g.n.), a nie w oparciu dokument upoważniający do takiego działania.

Mając zatem na uwadze wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.