II SAB/Kr 15/21, Minimalne wymogi formalne wniosku o dostęp do informacji publicznej - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3176759

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. II SAB/Kr 15/21 Minimalne wymogi formalne wniosku o dostęp do informacji publicznej

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Bursa Joanna Człowiekowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 3 stycznia 2021 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę praca do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że 30 sierpnia 2020 r. złożył do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. wniosek o udostępnienie aktualnego (zatwierdzonego) projektu organizacji ruchu dla drogi wojewódzkiej 977 na odcinku od skrzyżowania z drogą DK94 do skrzyżowania z drogą (...) Odpowiedź na wniosek skarżący otrzymał dopiero po 31 dniach od złożenia wniosku. W odpowiedzi ZDW w K. potwierdził, że posiada dokumentację będąca przedmiotem wniosku za wyjątkiem odcinka położonego na terenie miasta T., ale w wersji papierowej. Zdaniem ZDW w K. przekształcenie posiadanej informacji publicznej do wersji elektronicznej stanowi wytworzenie informacji przetworzonej, co zdaniem organu wymagałoby wykazania szczególnego interesu publicznego. Skarżący podniósł, że termin od udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 13 września 2020 r. Biorąc pod uwagę, że od złożenia wniosku do przygotowania skargi minęły 4 miesiące, a ZDW w K. nadal nie zrealizował wniosku skarżącego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 30 sierpnia 2020 r. oraz uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie grzywny.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Organ wskazał, że wniosek skarżącego dotyczy DW 977 na odcinku od skrzyżowania z drogą DK 94 do skrzyżowania z drogą DW 981. Wymieniona droga na odcinku od skrzyżowania z DK 94 do granicy m. T. jest zarządzana przez Prezydenta Miasta T., a w pozostałym zakresie tj. odcinek długości 34 km od granicy T. do skrzyżowania z DW 981 w miejscowości Z., zadania z zakresu zarządzania droga i ruchem realizuje ZDW w K. Dla wnioskowanego odcinka drogi wojewódzkiej nr (...) o długości 34 km podlegającego ZDW w K. organ posiada opracowanie pn. "Projekt stałej organizacji ruchu dla drogi wojewódzkiej nr (...) na terenie województwa (...) od odc. 010 km 0+000 do odc. 210 0+840 (odcinek o długości 51,3 km), w tym aktualizacja istniejącego projektu organizacji ruchu dla siedmiu odcinków o łącznej długości 9367 m". Projekt ten został sporządzony na zlecenie ZDW przez firmę "firma A" w październiku 2015 r. i zatwierdzony w dniu 3 grudnia 2015 r. pismem znak (...) Od dnia zatwierdzenia ww. projektu do dnia 30 sierpnia 2020 r. zostały również zatwierdzone dla wskazanego przez wnioskodawcę odcinka DW 977 kolejne 32 cząstkowe projekty stałej organizacji ruchu zmieniające rozwiązania zawarte w projekcie firmy "firma A". Udostępnienie zgodnie z wnioskiem skarżącego "aktualnego (zatwierdzonego) projektu organizacji ruchu" wymagałoby odpowiedniego przetworzenia projektu firmy "firma A w zakresie naniesienia na niego zatwierdzonych i zrealizowanych w terenie projektów cząstkowych. Ponieważ dysponujemy projektami jedynie w formie papierowej stworzenie aktualnej wersji projektu organizacji ruchu dla tego odcinka byłoby bardzo czasochłonne (osobne skanowanie poszczególnych projektów składających się z rysunków w różnych formatach oraz połączenie ich w spójną całość) i w opinii urzędu stanowiłoby informację przetworzoną. Udostępnienie skarżącemu projektu stałej organizacji ruchu dla podanego odcinka DW 977 musiałoby zostać zatem poprzedzone jego odpowiednim przetworzeniem w zakresie stworzenia wersji projektu odzwierciedlającej aktualną organizację ruchu. Z uwagi na zakres potrzebnych czynności (skanowanie licznych projektów i ich połączenie) oraz długość odcinka objętego wnioskiem (34 km) wymagałoby to dużego nakładu czasu. Z uwagi na powyższe w odpowiedzi poinformowano skarżącego (pismo z dnia 28 września 2020 r.), że udostępnienie takich danych wymaga wykazania uzasadnionego celu publicznego - skarżący nie odniósł się do ww. stanowiska w tej sprawie. Stwierdzić należy zatem, że skarżący, mimo pouczenia go przez organ, w piśmie z dnia 28 września 2020 r., że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest wykazanie, że było to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie podjął się wyjaśnienia podstaw swojego wniosku.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.- dalej powoływana jako p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

W kontrolowanej sprawie administracyjnej skarżący domagał się udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 i 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1949/19. Wobec powyższego Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i poddał merytorycznej ocenie jej zasadność.

Na wstępie dalszych rozważań Sąd zaznacza, że pomiędzy stronami nie było sporu co do podstawowego charakteru żądanej informacji, tj. nie kwestionowano, iż żądane informacje mają walor informacji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie.

Informacje, których udostępnienia skarżący domagał się od organu, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy).

Skarżący zarzucił organowi bezczynność, polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 30 sierpnia 2020 r. Tymczasem organ uznał, że nie doszło do bezczynności, gdyż mimo wezwania o uzupełnienie wniosku skarżący tego nie zrobił, co spowodowało brak możliwości odniesienia się do treści wniosku. Wskazać należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma etapami postępowania o różnym charakterze. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji przejścia do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ bez wątpienia pismem z dnia 28 września 2020 r. wezwał skarżącego do wykazana szczególnego interesu publicznego. Jednocześnie poinformował, że nie dysponuje projektem dla odcinka od skrzyżowania z DK 94 do granicy T., a jego zarządcą jest Prezydent Miasta T. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku. W myśl natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Samo udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział zaś w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Ma to zatem miejsce w sytuacji, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Wobec powyższego wyjaśnić należy, że jakkolwiek przepis art. 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w przypadku informacji przetworzonej prawo to podlega ograniczeniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Co do zasady podmiot występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi na etapie składania wniosku określać, że informacja, której udostępnienia się domaga, ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie może nastąpić jeżeli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca powinien mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez organ terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przyjmuje się, że fakt, iż do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie informacji przetworzonej z posiadanych informacji prostych uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu, czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej. Chodzi zatem o wykazanie, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że poczynione w przedmiotowej sprawie zobowiązanie skarżącego do wykazania interesu publicznego, w związku z uznaniem przez organ żądanej informacji jako przetworzonej, zostało wykonane prawidłowo, gdyż przepisprawa uzależnia udostępnienie informacji przetworzonej od takiej przesłanki, a złożony wniosek nie zawierał okoliczności wskazujących na to, że uzyskanie informacji ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem skierował do wnioskodawcy wezwanie do wykazania okoliczności, o których mowa art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bez wskazania których nie mógł rozpoznać wniosku. Wezwanie organu do chwili obecnej nie zostało wykonane. Podstawą oddalenia skargi w omawianej sprawie było stwierdzenie, że po stronie organu nie wystąpił stan bezczynności.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.