Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2008237

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 10 lutego 2016 r.
II SAB/Ke 69/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek.

Sędziowie WSA: Renata Detka (spr.), Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. L. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie ustalenia numeracji porządkowej miejscowości oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z (...) r. B. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy P. zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do usunięcia rażącego naruszenia prawa poprzez przywrócenie właściwej numeracji porządkowej w miejscowości G. - S. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego i rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 7 sierpnia 2015 r. złożył do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia zawiadomienia o nadaniu nowego numeru porządkowego i nazwy G. dla miejscowości, dla której od lat były nadane numery porządkowe i nazwa G. S. W ocenie skarżącego zawiadomienie to zostało wydane bez podstawy prawnej, ponieważ Wojewoda Świętokrzyski już w dniu 11 września 2014 r. stwierdził nieważność zarządzenia nr 273/2014 Wójta Gminy P. z 8 kwietnia 2014 r. w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości, a postępowanie odwoławcze zakończyło się prawomocnym oddaleniem skargi Wójta przez WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 995/15.

Skarżący wyjaśnił, że miejscowość G. S. występuje też w Statucie Gminy P. i od wielu lat wstecz tak były wystawiane dowody tożsamości oraz tak była prowadzona wszelka korespondencja, co również świadczy o naruszeniu prawa stanowionego przez Radę Gminy P.

B. L. podniósł, że pomimo ostatecznych wyroków sądowych i jego wezwania Wójt Gminy P. nie wydał w sprawie zawiadomienia o przywróceniu pierwotnego numeru porządkowego i nazwy miejscowości oraz nie wydał stosownego aktu administracyjnego w tej sprawie, co oznacza, że od dnia złożenia wezwania nie zostało ono rozpoznane. Takie działanie świadczy o tym, że Wójt Gminy P. naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W ocenie organu, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w Urzędzie Gminy P. w dniu 7 sierpnia 2015 r. tj. po upływie 14 dni od dowiedzenia się przez skarżącego o dokonanej zmianie numeracji miejscowości G., co nastąpiło w dniu 30 maja 2014 r. Dlatego skarga jako spóźniona podlegać winna odrzuceniu.

Zdaniem organu żądania zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i w samej skardze ze względów obiektywnych nie mogły i nadal nie mogą zostać uwzględnione. Nie ma prawnej możliwości przywrócenia właściwej numeracji porządkowej w miejscowości G. - S., ponieważ taka miejscowość nie figuruje w wykazie urzędowych nazw miejscowości i ich części, co wynika z treści obwieszczenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 4 sierpnia 2015 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części.

Na terenie gminy P. funkcjonują miejscowości o urzędowych nazwach: G. - wieś, S. G. - część wsi G. i T. - część wsi G. W stosunkach publicznych można używać jedynie nazw miejscowości w brzmieniu urzędowym, co podkreślił Wojewoda Świętokrzyski w piśmie z 22 września 2015 r. adresowanym do skarżącego.

Organ zauważył, że bezczynność organu nie może być rozumiana jako niezrealizowanie żądania dokonania konkretnej czynności.

Wyjaśnił też, że w Gumienicach część jej mieszkańców w pełni akceptuje obecną numerację rozciągającą się na całą wieś, natomiast część domaga się przywrócenia poprzedniej nazwy. Ze względu na postulaty mieszkańców Rada Gminy przystąpiła do procedury konsultacji w sprawie zniesienia urzędowych nazw miejscowości S. G., T., Nowe G. jako część wsi G. Istniejący spór może zostać rozwiązany po konsultacjach z mieszkańcami. Zależnie od ich wyniku Wójt wystąpi do Rady Gminy w P. o podjęcie stosownej uchwały. Nie jest zatem bezczynny w rozwiązaniu numeracji i nazwy miejscowości G.

W piśmie procesowym z 19 stycznia 2016 r. organ poinformował, że dokonał kolejnych czynności związanych z nadaniem numeru porządkowego nieruchomości należącej do skarżącego zgodnie z wykazem urzędowych nazw miejscowości, a Rada Gminy P. podjęła uchwałę Nr XI/68/2015 z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zmian lub zniesienia urzędowych nazw miejscowości stanowiących części wsi G.

W piśmie procesowym z 26 stycznia 2016 r. organ poinformował, że zgodnie z ww. uchwałą w dniu 23 stycznia 2016 r. odbyły się konsultacje w sprawie zmiany urzędowej nazwy miejscowości S. G., a wszyscy obecnie wyrazili wolę pozostawienia nazwy bez zmian. Wśród głosujących był B. L.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku o odrzucenie skargi, gdyż ocena jego zasadności warunkuje merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez sąd administracyjny.

Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4).

W rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z 7 sierpnia 2015 r. skierował do Wójta Gminy P. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa "i uchylenia zawiadomienia nazwy G. oraz numeracji porządkowej 152 wraz z przyznaniem odszkodowania z tego tytułu". Analiza tego wezwania, treści skargi oraz dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że intencją skarżącego jest de facto przywrócenie numeracji porządkowej w miejscowości G. - S. wg stanu sprzed wydania przez Wójta Gminy P. zarządzenia Nr 273/2014 z 8 kwietnia 2014 r. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.inn. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu czynność Wójta, której domaga się skarżący, a która - w jego przekonaniu nie została dokonana - stanowi "inny akt" w rozumieniu cytowanego wyżej art. 52 § 4 p.p.s.a., do którego nie ma zastosowania 14-to dniowy termin, o jakim mowa w art. 52 § 3. Na tę podstawę prawną powołuje się zresztą sam skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd przyjął, iż przepis ten ma także zastosowanie do wyczerpania przez stronę środków zaskarżenia w przypadku bezczynności organu, jaka jest przedmiotem niniejszej sprawy.

W związku z powyższym wniosek o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Przestępując do merytorycznego rozpoznania skargi wyjaśnić na wstępie należy, że z bezczynnością organu, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności.

Badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego.

W realiach niniejszej sprawy, bezczynności Wójta Gminy P. skarżący upatruje m.in. w tym, że ten, pomimo stwierdzenia przez Wojewodę Świętokrzyskiego nieważności zarządzenia nr 273/2014 z 8 kwietnia 2014 r. w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości, nie przywrócił pierwotnej numeracji porządkowej i nazwy miejscowości G. - S. oraz nie wydał stosownego aktu administracyjnego w tej sprawie.

Z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 września 2014 r., znak: PNK.I.4130.49.2014, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność zarządzenia Nr 273/2014 Wójta Gminy P. z dnia 8 kwietnia 2014 r. w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że ww. zarządzeniem Wójt Gminy P. postanowił uporządkować ewidencję numeracji nieruchomości. W tym celu powołał czteroosobową Komisję (§ 1), która w terminie do 31 maja 2014 r. miała dokonać weryfikacji numeracji dla całej miejscowości G. poprzez nadanie jednolitych numerów porządkowych. Przy nadawaniu numerów porządkowych należało uwzględnić nowowybudowane budynki oraz działki budowlane (§ 2 zarządzenia). Komisja miała przedstawić projekt nadania numeracji, który następnie podlegał zatwierdzeniu przez Wójta. Po zatwierdzeniu numeracji miały zostać wydane zawiadomienia o nadaniu nowych numerów i przekazane do zainteresowanych mieszkańców. Nowa numeracja miała obowiązywać od 1 czerwca 2014 r. (§ 3 zarządzenia). Wojewoda ustalił także - co w sprawie jest okolicznością bezsporną - że w Gminie P. urzędowe nazwy miejscowości to G. - wieś, S. G. - część wsi G. oraz T. - część wsi G. Natomiast nazwa miejscowości nigdzie nie wymieniona tj. G. - S. używana jest w dokumentach ewidencji ludności, w aktach stanu cywilnego i przez miejscową ludność. W związku z postulatami mieszkańców, aby Wójt wystąpił do Ministra Administracji i Cyfryzacji o zmianę nazwy ich miejscowości, w Gminie P. zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami, a następnie sprawa rozpatrzenia wniosku była procedowana na sesji Rady Gminy w dniu 31 marca 2014 r. Jednak Rada Gminy większością głosów odrzuciła projekt uchwały w tej sprawie.

Komisja powołana przez Wójta zarządzeniem nr 273/14 zaproponowała ujednolicić numerację poprzez zachowanie aktualnej numeracji w miejscowości G. - wieś od numeru 1 do numeru 70, natomiast w częściach wsi: T. i S. G. zaproponowano nadanie kolejnych numerów porządkowych od numeru 71 do 266. Komisja zaproponowała zatem objąć jednolitą nazwą (G.) i numeracją dotychczasowe terytorium trzech wcześniej wymienionych miejscowości.

W wykonaniu tego zarządzenia, nieruchomości skarżącego oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie G., gmina P., numerem 63/2, nadano numer porządkowy G. 152, co wynika z zawiadomienia z 28 maja 2014 r. skierowanego do C. i B. L. przez Urząd Gminy P. W piśmie tym przypomniano o obowiązku umieszczenia w miejscu widocznym na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Ponadto pismem z 12 czerwca 2014 r. Urząd Gminy P. poinformował skarżącego o obowiązku wymiany dowodu osobistego w związku ze zmianą dotychczasowej numeracji nieruchomości.

Zarządzenie Wójta Gminy P. z 8 kwietnia 2014 r. wyeliminowane zostało jednak z obrotu prawnego rozstrzygnięciem Wojewody Świętokrzyskiego z 11 września 2014 r., zaś skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 995/14 (por. także wyrok NSA z 3 lipca 2015 r. w sprawie I OSK 879/15 oddalający skargę kasacyjną Wójta Gminy P.).

Po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Kielcach, Gmina P. podjęła następujące czynności będące następstwem wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia nr 273/14:

1. Dnia 7 września 2015 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę Nr VIII/38/2015 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości stanowiących części wsi G.

2. Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. Wójt Gminy P. zawiadomił C. i B. L.ch, że na podstawie art. 47a i 40b ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, dla nieruchomości stanowiącej ich własność oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie G., gmina P., nr 63/2 nadano numer porządkowy S. G. 1a. Wójt poinformował również mieszkańców, że ewentualna zmiana nazwy na G. - S. może nastąpić dopiero od 1 stycznia 2017 r., albowiem taki termin wynika z procedury zmiany nazwy urzędowej oraz, że w związku z wprowadzeniem nazwy urzędowej S. G. nie ma obowiązku wymiany dowodu osobistego, a przemeldowanie nastąpi w trybie administracyjnym z urzędu.

3. Dnia 28 grudnia 2015 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr XI/68/ 2015 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zmian lub zniesienia urzędowych nazw miejscowości stanowiących części wsi G.

4. Dnia 23 stycznia 2016 r. przeprowadzone zostały konsultacje z mieszkańcami miejscowości S. G., w których wzięło udział 46 mieszkańców na 121 uprawnionych. Nikt z obecnych nie głosował za zmianą urzędowej nazwy miejscowości S. G. na G. - S.

Dokonując pod względem prawnym oceny czynności, której dokonania przez Wójta Gminy P. domaga się skarżący, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.), wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest przy tym pogląd, zgodnie z którym nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (tak np. wyroki: NSA z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 6/07, LEX nr 447879, NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65, NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 30/11, LEX nr 1149370, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 stycznia 2011 r., II SA/Go 760/10, LEX nr 953222). Przepis ten co do zasady może zatem stanowić podstawę żądania zainteresowanego podmiotu, a w razie bezczynności organu - podstawę wniesienia skargi na taką bezczynność. W stanie faktycznym sprawy podkreślenia jednak wymaga, że przed wniesieniem niniejszej skargi B. L. nie składał do Wójta Gminy P. wniosku o zmianę numeracji porządkowej swojej nieruchomości. Żądanie takie pojawiło się dopiero w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jednak wobec takiej a nie innej treści skargi, skonkretyzowanej jako skarga na bezczynność organu i w takiej formie popieranej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, Sąd rozpoznał sprawę jako skargę na bezczynność. Podkreślić przy tym trzeba, że nawet gdyby skarżący przed wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa takie konkretne żądanie do Wójta Gminy P. składał, to i tak nie mogłoby ono zostać uwzględnione w treści zaprezentowanej w skardze, gdyż doprowadziłoby do powstania stanu niezgodnego z prawem. Stosownie bowiem do treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1612 z późn. zm.) podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane używać urzędowych nazw ustalonych zgodnie z niniejszą ustawą, z uwzględnieniem odpowiednich przypadków deklinacji.

Jak wskazano już wyżej, na terenie Gminy P. istnieją trzy miejscowości: G. (wieś), S. G. (część wsi G.) oraz T. (część wsi G.), co wynika z załącznika do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz. U. z 2013 r. poz. 200). Przywrócenie "właściwej numeracji porządkowej w miejscowości G. - S.", czego w skardze domaga się skarżący, jako nazwy nie ujętej w załączniku do rozporządzenia z dnia 13 grudnia 2012 r., a więc nazwy nie będącej nazwą urzędową, byłoby sprzeczne z cytowanym wyżej art. 6 ust. 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Z treści pisma z dnia 25 listopada 2015 r. skierowanego przez Wójta Gminy P. do Cecylii i B.a L.ch wynika natomiast, że dla nieruchomości stanowiącej ich własność oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie G., gmina P., nr 63/2 nadano numer porządkowy S. G. 1a. Przyjąć zatem należy, że organ wykonał swój ustawowy obowiązek wynikający z art. 47a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i w tym zakresie nie można mu postawić zarzutu bezczynności.

Z uwagi na treść żądania zawartego w skardze, Sąd rozpatrywał sprawę podnoszonej bezczynności Wójta Gminy P. także pod kątem czynności, które mógłby - w ramach dostępnych obowiązującym prawem środków - podjąć organ wykonawczy gminy celem zmiany urzędowej nazwy miejscowości, bo tego właśnie domaga się skarżący. Zgodnie jednak z art. 7 ust. 1 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, urzędowe nazwy ustala, zmienia lub znosi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw administracji publicznej. Wójt Gminy P. nie ma więc kompetencji do tego, aby miejscowości S. G. nadać nazwę G. - S. Wójt Gminy oraz jej ustawowe organy mogą natomiast podejmować czynności mające na celu zainicjowanie postępowania zmierzającego finalnie do zmiany nazwy urzędowej miejscowości, co w niniejszej sprawie miało niewątpliwie miejsce po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 995/14. Stosownie bowiem do art. 8 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, urzędowa nazwa jest ustalana, zmieniana lub znoszona na wniosek rady gminy, na której obszarze jest położona miejscowość lub obiekt fizjograficzny. Pamiętać przy tym należy, że działania, o których mowa wyżej, winny być podejmowane jako wyraz woli mieszkańców, co w stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze wynik konsultacji przeprowadzonych 23 stycznia 2016 r., jest co najmniej wątpliwe.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uznania, że Wójt Gminy P. dopuścił się bezczynności, oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.