Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2568205

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 10 października 2018 r.
II SAB/Go 91/18
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej a postępowanie administracyjne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.).

Sędziowie WSA: Grażyna Staniszewska, Krzysztof Dziedzic.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej (...) do załatwienia wniosku z dnia (...) r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

II.

stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej (...) dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III.

w pozostałym zakresie skargę oddala,

IV.

zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej (...) na rzecz skarżącej A.W. kwotę 177 (sto siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Dnia 19 lutego 2018 r. A.W. złożyła za pośrednictwem poczty mailowej do Szkoły Podstawowej (...) wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przez wskazanie czy w 2017 r. i 2018 r. jednostka ta miała obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona i na jakie kwoty zostały zawarte umowy oraz o przekazanie kopii tych umów, domagając się jednocześnie przesłania tych informacji na piśmie na adres: A.W., ul. (...).

Dnia 3 sierpnia 2018 r. do Szkoły Podstawowej (...) wpłynęła skarga A.W. na bezczynność w zakresie udostępniania wyżej wskazanej informacji publicznej, w której domagała się:

1)

zobowiązania Szkoły Podstawowej (...) do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2)

orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3)

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

4)

na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w dniu 19 lutego 2018 r. złożyła do organu opisany na wstępie wniosek o udostępnienie informacji publicznej i do dnia złożenia skargi organ ani nie udostępnił tej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, naruszając tym samym 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej (...) wniósł o umorzenie postępowania ze względu na brak podstaw do zarzucenia organowi rażącego naruszenia prawa oraz brak świadomości o istnieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W uzasadnieniu odpowiedzi wyjaśniono, że gdyby przedmiotowy wniosek wpłynął do szkoły na piśmie, to odpowiedź udzielona byłaby niezwłocznie, ponieważ prowadzony jest rejestr korespondencji. Organ podkreślił, że placówka nie posiada obsługi prawnej, zatem e-mail o przedmiotowa informacje nie zwrócił uwagi sekretarza szkoły. Ponadto placówki oświatowe podlegają jednostkom samorządu terytorialnego, które są dla nich organem prowadzącym i to one prowadzą Biuletyn Informacji Publicznej oraz posiadają obsługę prawną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1)

zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2)

zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3)

stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku A.W. z dnia (...) lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, czy Szkoła Podstawowa (...) miała obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona i na jaką kwotę zostały zawarte umowy oraz przesłania kopii tych umów.

Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330; dalej jako u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13).

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Szkoły Podstawowej (...) jako organ jednostki organizacyjnej Gminy, realizującej zadania własne gminy w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 996), stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Dlatego też Sąd oznaczył w wyroku jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej Dyrektora Szkoły Podstawowej (...), a nie samą szkołę.

Poza sporem jest również to, iż zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego. Dotyczy to umów o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 2606/15). Zatem żądane przez skarżącą informacje dotyczące umów o obsługę prawną stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.

W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek:

1)

udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem;

2)

wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy,

3)

udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub

4)

poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

W kontrolowanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia (...) lutego 2018 r. podnosząc w odpowiedzi na skargę, że gdyby wniosek wpłynął w formie pisemnej, wówczas niezwłocznie udzielona zostałaby wnioskowana informacja publiczna. W sytuacji zaś braku obsługi prawnej, jak i prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej przez jednostki samorządu terytorialnego, wiadomość przesłana pocztą elektroniczną nie zwróciła uwagi pracownika Szkoły.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej zasadniczo nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Złożenie zatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a., nie stanowi "podania" w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Według art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nadto, przepis art. 10 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Przepis art. 10 u.d.i.p. ustawy nie określa wprost wymagań, w zakresie formy zgłoszenia żądania, a regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. W świetle art. 10 w związku z art. 2 u.d.i.p., złożenie wniosku jest warunkiem realizacji prawa do informacji publicznej. Wniosek ten nie musi przybrać formy pisemnej, zwłaszcza wtedy, gdy dana informacja może być udostępniona niezwłocznie, wówczas forma wniosku może być dowolna, w tym z wykorzystaniem poczty elektronicznej (e-mail) i to nawet bez podpisu. Dla skuteczności wniesienia wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej wymagane jest przedstawienie żądania organowi, nie zaś przedstawienie tego żądania w odpowiedniej formie. Żaden przepis ustawy nie wymaga, aby w każdej okoliczności (zawsze) konieczne było złożenie wniosku w formie pisemnej wraz z własnoręcznym podpisem żądającego od organu udostępnienia informacji publicznej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pocztą elektroniczną (e-mail) do podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wywołuje obowiązek działania, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, i w terminie tam zakreślonym, a także zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., do ewentualnego poinformowania wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia informacji w żądanej (wskazanej wnioskiem) formie oraz do dalszych działań, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z powyższym wskazać należy również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd co do tego, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. np. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania, czy też nie odczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/14).

Z powyższego wynika, że skarżąca miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystała przesyłając wniosek na adres elektroniczny organu, a organ po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność, która nie została usunięta, gdyż organ wbrew przywołanym powyżej regulacjom, nie podjął żadnych czynności mających na celu realizację obowiązku według u.d.i.p.

Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać Dyrektora Szkoły Podstawowej (...) do załatwienia wniosku skarżącej z dnia (...) lutego 2018 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku), uznając jednocześnie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Argumenty podane w odpowiedzi na skargę nie wskazują by niedziałanie organu było celowe, czy zawinione w stopniu rażącym. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę kwoty pieniężnej i w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu (pkt III wyroku).

O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 177 zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 60 zł, odpowiadające 1/8 stawki minimalnej, określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd uznał bowiem, iż w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie normy art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 25 września 2009 r., I FSK 643/08, za przesłankę odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznaje się rozpoznanie kilku jednobrzmiących skarg kasacyjnych przy uwzględnieniu związanego z tym nakładu pracy pełnomocnika strony, charakteru rozpoznawanych spraw oraz wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd dokonując miarkowania uwzględnił, iż niniejsza skarga jest jedną z kilkunastu tożsamych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sporządzonych według jednego szablonu. W związku z tym nakład pracy pełnomocnika, związany z prowadzeniem niniejszej sprawy należy ocenić jako minimalny, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. 1/8 stawki minimalnej stawki.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.