II SAB/Gd 30/18, Forma udostępniania informacji publicznej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2540488

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2018 r. II SAB/Gd 30/18 Forma udostępniania informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok.

Sędziowie WSA: Jolanta Górska (spr.), Janina Guść.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) w J. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

1.

zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia punktów 3 i 5 wniosku skarżącego Stowarzyszenia (...) w J. z dnia 1 kwietnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności;

2.

stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3.

umarza postępowanie w pozostałym zakresie,

4.

zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego Stowarzyszenia (...) w J. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 26 marca 2018 r. Stowarzyszenie A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na złożony przez Stowarzyszenie wniosek z dnia 1 kwietnia 2017 r.

Wnioskiem tym, przesłanym drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Wójta Gminy o udzielenie informacji publicznej na temat sposobu i skutków wykonywania zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie" przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt, domagając się przesłania na skrytkę ePUAP krótkiej informacji:

1.

z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt;

2.

z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom;

3.

ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r. (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich);

4.

jaki był w 2016 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne;

5.

treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 r.

W ocenie skarżącego, nieudzielenie przez Wójta odpowiedzi na ten wniosek stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego też domagał się: zobowiązania Wójta do rozpatrzenia wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r.; stwierdzenia, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że już pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do niego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, prosząc o przesłanie pocztą elektroniczną na adres (...), krótkiej informacji dotyczącej: zawarcia umów albo udzielenia doraźnych zleceń w zakresie wyłapywania i opieki nad bezdomnymi zwierzętami; ilości bezdomnych zwierząt, którym zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r.; kosztu realizacji w 2016 r. zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt a także o udostępnienie treści umowy/umów o zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 r. W dniu 3 marca 2017 r. przesłano skarżącemu żądaną w tym wniosku informację. Ponieważ zapytanie zawarte we wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. jest takiej samej treści jak to zawarte we wniosku z dnia 9 stycznia 2017 r. i udzielono już Stowarzyszeniu tej informacji a od daty udzielenia odpowiedzi nie zaszły okoliczności, które uzasadniałyby uzupełnienie informacji z dnia 3 marca 2017 r., Wójt przyznał, że faktycznie nie odpowiedziano na pismo z dnia 1 kwietnia 2017 r., bowiem uznano, że zostało ono wysłane przez skarżącego w wyniku omyłki.

Przy piśmie z dnia 22 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przekazał skarżącemu Stowarzyszeniu dołączoną przez Wójta do akt sprawę kopię pisma z dnia 3 marca 2017 r.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2018 r. skarżące Stowarzyszenie wskazało, że informacja wysłana przez Wójta w dniu 3 marca 2017 r. została skierowana na błędny adres (...), mimo wskazania w treści wniosku adresu (...). Dlatego też, jak wskazało Stowarzyszenie, wiadomość ta nie dotarła do niego. Stowarzyszenie wyjaśniło jednocześnie, że adres (...) stanowi jedynie nazwę listy mailingowej, spod której nadano wniosek i na której umieszczony był adres elektroniczny Gminy. Stowarzyszenie podkreśliło przy tym, że odpowiedź udzielona przez Wójta w piśmie z dnia 3 marca 2017 r. nie realizuje punktu 3 jak i punktu 5 zarówno wniosku z dnia 9 stycznia 2017 r., jak i wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r.

W piśmie z dnia 19 lipca 2018 r. Wójt Gminy przyznał, że pismo z dnia 3 marca 2017 r. zostało wysłane na błędny adres.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając przedmiotową skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4.

Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno - technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 - 315). Ponadto, z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jednocześnie, zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie został udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Na tym tle uznano, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku ziszczenia się jednej z następujących przesłanek: 1) organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną, 2) żądana informacja została już wcześniej udostępniona, 3) żądana informacja nie posiada cech informacji publicznej (zob. Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2014, s. 264). Tym samym dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 711/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. a żądane przez skarżące Stowarzyszenie we wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. informacje stanowią informacje o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczą zadań własnych gminy.

Z akt sprawy wynika również, że informacja żądana przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. nie została mu skutecznie udzielona przez Wójta pismem z dnia 3 marca 2017 r.

Art. 14 u.d.i.p. stanowi bowiem, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Z powołanej regulacji art. 14 u.d.i.p. wynika, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy przy tym odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Organ nie może przy tym odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2634/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Każdy bowiem zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony w odpowiedni sposób - bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź odmowę ich udzielenia.

We wniosku z dnia 9 stycznia 2017 r., którego treść przedmiotowo jest tożsama z wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2017 r., skarżące Stowarzyszenie wniosło o przesłanie żądanych informacji publicznych na adres (...). Pismo Wójta z dnia 3 marca 2017 r. skierowane zaś zostało do Stowarzyszenia na (...). Skarżące Stowarzyszenie oświadczyło przy tym, że pisma tego nie otrzymało, co następnie przyznał organ.

Bezspornie, z uwagi na wysłanie przez Wójta Gminy odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 9 stycznia 2017 r. na błędny adres poczty elektronicznej, informacja w piśmie tym zawarta nie dotarła do wiadomości skarżącego. Na marginesie jedynie wskazać należy, że świadczy to również o tym, że wniosek z dnia 9 stycznia 2017 r. nie został załatwiony w sposób określony przez wnioskującego.

W konsekwencji stwierdzić jednocześnie należy, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 1 kwietnia 2017 r. nie został przez Wójta załatwiony w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. We wniosku tym skarżące stowarzyszenie domagało się przesłania odpowiedzi na skrytkę ePUAP. W dacie wniesienia tego wniosku skarżący nie dysponował jednakże żądaną informacją publiczną, skoro nie otrzymał odpowiedzi na tożsamej treści wniosek z dnia 9 stycznia 2017 r.

Również na dzień wniesienia skargi do Sądu Wójt Gminy pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 1 kwietnia 2017 r.

Z zarzutu bezczynności w rozpoznaniu punktu 1,2 i 4 wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. Wójt zwolniony został dopiero w momencie przekazania przez Sąd, przy piśmie z dnia 22 czerwca 2018 r., skarżącemu Stowarzyszeniu kopii pisma z dnia 3 marca 2017 r. W piśmie z dnia 29 czerwca 2018 r. skarżące Stowarzyszenie potwierdziło, że zapoznało się z jego treścią.

Zgodzić należy się jednak ze skarżącym, że pismo z dnia 3 marca 2017 r. zawiera odpowiedź jedynie na punkt 1, 2 i 4 wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. a nie wskazuje informacji wymaganych w zakresie punktu 3 i 5 wniosku. Odpowiedź udzielona w piśmie z dnia 3 marca 2017 r. nie wskazuje bowiem ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r. W piśmie tym nie przedstawiono również treści umowy (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 r.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia punktu 3 i 5 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 1 kwietnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Z kolei, w punkcie 3 wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postepowanie w pozostałym zakresie.

Z bezczynnością organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 - 63). Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14, Lex nr 1464729). Z kolei, jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany udzielił informacji publicznej, choćby z przekroczeniem ustawowego terminu, oznacza to, że nie pozostaje on w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności zastosowanie ma przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. Nr 4, poz. 63).

Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł o dopuszczeniu się przez organ bezczynności i jej charakterze, stwierdzając, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżące Stowarzyszenie wniosek o udzielenie informacji publicznej złożyło bowiem w dniu 1 kwietnia 2017 r. i dopiero przy piśmie z dnia 22 czerwca 2018 r. Sąd przekazał skarżącemu kopię pisma Wójta z dnia 3 marca 2017 r., które udziela informacji publicznej jedynie w zakresie punktu 1, 2 i 4 wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. Pismo to zostało przy tym przekazane skarżącemu przez Sąd a nie przez Wójta Gminy, który mylnie uznając, że informacja żądana przez skarżącego jest już w jego posiadaniu nie zareagował w ogóle na złożony przez skarżącego wniosek z dnia 1 kwietnia 2017 r. W sytuacji zaś uznania wniosku za powtarzający się, pochodzący od tej samej osoby i dotyczący wcześniej przekazanych informacji zasadne jest powiadomienie o tym fakcie podmiotu żądającego informacji, co należy ocenić jako równoznaczne z merytorycznym załatwieniem wniosku (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 274).

Oceniając zaś, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę przede wszystkim proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, a także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł zaś o kosztach postępowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 580 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.