Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090577

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 27 października 2020 r.
II SAB/Bd 55/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.).

Sędziowie WSA: Elżbieta Piechowiak, Grzegorz Saniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi (...) na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z (...) lipca 2020 r. D. Z., na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 p.p.s.a., wniósł skargę na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w T., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.d.i.p.") przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i w związku z powyższym wniósł o:

- zobowiązanie Miejskiego Zarządu Dróg w T. ("Organ") do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 (czternastu) dni od wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,

- na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1169 z późn. zm.) w związku z art. 149 p.p.s.a. - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, iż (...) lipca 2020 r. wniósł do Miejskiego Zarządu Dróg w T. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie jemu:

- kompletnej dokumentacji postępowania o zamówienie publiczne dot. Zadania polegającego na wykonaniu dwóch lewoskrętów na odcinku pomiędzy ul. (...) a ul. (...),

- umowy zawartej z wykonawcą ww. zadania,

- wszystkich dokumentów powstałych w wyniku realizacji tej umowy,

- protokołu odbioru ww. zadania.

W piśmie (...) lipca 2020 r. Organ poinformował Skarżącego, że w jego ocenie żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., których udostępnienie należy do właściwości organu.

Zdaniem Skarżącego, ocena dokonana przez Organ narusza prawo, a nie udzielając do dnia złożenia niniejszej skargi żądanych informacji, organ pozostaje w bezczynności. W jego ocenie żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczy kwestii publicznych; podlega zatem udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Stanowisko Organu, w przekonaniu Skarżącego oparte jest na pozaustawowej przesłance, a informacją publiczną objęta jest całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań i to nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu.

W odniesieniu do wniosku o wymierzenie organowi grzywny Skarżący wskazał, że organ notorycznie nie udostępnienia żądanych informacji, przez co prowokuje do składania kolejnych skarg na bezczynność. Takie działanie organu, który w sprawie jakiegokolwiek wniosku o udostępnienie informacji publicznej odmawia de facto jej udostępnienia, uznać należy w ocenie strony skarżącej za rażąco naruszające przepisy prawa i wymagające interwencji Sądu, a instytucja wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. służy właśnie celowi zdyscyplinowania organu, co w niniejszej sprawie jest niezbędne.

Ponadto Skarżący wskazał, że nieudostępnienie żądanych informacji narusza również art. 8 § 1 k.p.a., zawierający nakaz dla organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W odpowiedzi na skargę Miejski Zarząd Dróg w T. wniósł o jej oddalenie i podniósł, że pismem z (...) lipca 2020 r., z zachowaniem w u.d.i.p. terminu, przesłał skarżącemu na adres skrzynki mailowej informację, w której wskazał, że nie wytwarzał i nie posiada informacji odnoszących się do wskazanego we wniosku postępowania. Nie dopuścił się zatem zarzucanej bezczynności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego z (...) lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona Skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia (...) września 2001 r.u.d.i.p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym miejscu należy też dodać, że w sytuacji skierowania do organu administracji żądania w trybie ww. ustawy organ ten może dokonać następujących działań:

- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia (organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej);

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej albo wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił bądź też poinformować stronę, iż w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła;

- odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej;

- może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p.

Organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne jest prezydent miasta jako jednostka samorządu terytorialnego, zatem jest on obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości.

W realiach rozpoznawanej sprawy wniosek o udzielenie informacji został skierowany do Zarządu Dróg Miejskich w T., który jako jednostka budżetowa Gminy M. T. należy do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne a przez to jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Rację jednak należy przyznać organowi, który uznał informacje, których udostępnienia domagał się Skarżący, za informacje nie posiadające przymiotu informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Pod tym pojęciem należy zaś rozumieć każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych - o ile działania te wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym, przez które należy rozumieć również środki publiczne w rozumieniu przepisów o finansach publicznych (vide: H. Izdebski, Samorząd terytorialny, s. 209-210). Poza zakresem spraw publicznych znajdują się zatem informacje o charakterze prywatnym, a zwłaszcza cywilnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 (dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - baza CBOSA), wyraził pogląd, że "Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. (...). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny."

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższy pogląd. Podkreśla także, że o nadużyciu prawa do dostępu do informacji publicznej można mówić zawsze wtedy, gdy polega ono na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Nadużycie prawa tamuje drogę do jego realizacji. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania. W konsekwencji czego przyjęto, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16, 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14; 4 lutego 2015 r., sygn. I OSK 430/14; 30 października 2012 r., sygn. I OSK 1696/12; 30 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 617/14; 12 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2496/14; 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 769/12 - dostępne w bazie CBOSA).

Przechodząc do realiów rozpoznawanej sprawy to w pierwszej kolejności należy wskazać, że z urzędu Sądowi znana jest okoliczność, że Skarżący wykonuje zawód radcy prawnego, a jego wniosek z (...) lipca 2020 r. nie był pierwszym złożonym w trybie u.d.i.p. i skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich w T., którego przedmiotem była dokumentacja dotycząca postępowania o zamówienie publiczne prowadzonego celem realizacji zadania, polegającego na rozbudowie ul. (...) w T. Skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu licznych wniosków zawierających żądanie udostępnienia informacji tożsamych z informacjami żądanymi w niniejszej sprawie (składanych bądź przez Skarżącego lub partnera tej samej kancelarii prawnej) były przedmiotem rozstrzygnięć w sprawach toczących się przed tut. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym o sygn. akt: II SAB/Bd 32/20 oraz II SAB/Bd 47/20, II SAB 62/19 i II SAB/Bd 123/17. Ze składanych w tych sprawach oświadczeń stron (w szczególności w sprawie II SAB/Bd 32/20) wynika, że wnioski Skarżącego mają posłużyć do załatwienia jego indywidualnych spraw - toczących się przed sądami powszechnymi spraw cywilnych z udziałem Organu. Żądanych zatem przez Skarżącego informacji nie sposób uznać za informacje dotyczące spraw publicznych - w rozumieniu powyżej wskazanym.

Warto ponadto też zwrócić uwagę na samą treść wniosku Skarżącego, domagającego się dostępu do informacji w postaci "kompletu dokumentacji" i "wszystkich dokumentów". Należy w tym miejscu podzielić pogląd wyrażony przez tut. Sąd w uzasadnieniu do wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 32/20, że za informację publiczną nie sposób uznać "wszystkich dokumentów". Celem dostępu do informacji nie jest bowiem wejście w posiadanie zbioru dokumentacji innego podmiotu. Celem dostępu do informacji publicznej może być wyłącznie uzyskanie informacji o wydatkach publicznych, czy innych danych mających charakter informacji publicznej. Wśród "dokumentacji postępowania o zamówienie publiczne", czy też "dokumentów powstałych w wyniku realizacji umowy z wykonawcą" znajdują się zapewne dokumenty inne niż urzędowe, pochodzące od podmiotów innych niż funkcjonariusze publiczni, które same w sobie nie stanowią informacji publicznej. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. informacją publiczną jest konkretna informacja o danych publicznych - w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i ich rozstrzygnięć.

Wnioskiem z (...) lipca 2020 r. Skarżący objął zresztą np. żądanie przekazania jemu "umowy zawartej z wykonawcą" robót drogowych. Dokument ten nie jest informacją publiczną. Umowa jest co najwyżej nośnikiem informacji publicznej, a Skarżący nie sprecyzował jakiej dokładnie informacji się domaga w odniesieniu do tej umowy. Umowa cywilnoprawna z wykonawcą robót nie jest dokumentem wytworzonym przez Organ samodzielnie, a więc nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Umowa jest zgodnym oświadczeniem woli przynajmniej dwóch stron, zatem nie może być kwalifikowana jako dokument urzędowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy druga strona funkcjonariuszem publicznym nie jest.

Żądanie zatem przekazania umowy i udostępnienia "kompletu dokumentacji" - bez doprecyzowania danych mogących stanowić informacje publiczną nie mogło być potraktowane jako żądanie udzielania informacji publicznej. Niewłaściwe określenie żądań przez Skarżącego, wykonującego zawód prawnika, uprawniało Organ do ich oceny w kształcie przedstawionym we wniosku z (...) lipca 2020 r. - bez konieczności wzywania o jego sprecyzowanie.

W konsekwencji należało stwierdzić, że żądanie przedstawione we wniosku z (...) lipca 2020 r. albo nie stanowiło informacji publicznej albo nie zostało określone w sposób pozwalający na uznanie, że w grę wchodzi wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wreszcie żądania Skarżącego należało ocenić jako nadużycia prawa - z uwagi na to, że nie dotyczyły one spraw publicznych. W tych okolicznościach Organ zobowiązany był do załatwienia wniosku Skarżącego poprzez powiadomienie go o swoim stanowisku (zwykłym pismem) w terminie wynikającym z u.d.i.p. Skoro zaś stosowne pismo, w odpowiedzi na wniosek z (...) lipca 2020 r. zostało skierowane do Skarżącego (...) lipca 2020 r. w sprawie nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi.

Z tych wszystkich względów Sąd skargę oddalił - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.