II SA/Wr 798/15, Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia decyzji kasatoryjnej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2655868

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2019 r. II SA/Wr 798/15 Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia decyzji kasatoryjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek.

Sędziowie: NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), WSA Alicja Palus.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) nr (...) z dnia (...) uchylająca zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB, organ I instancji) nr (...) z dnia (...) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją nr (...) z (...) organ I instancji nałożył na J. F. (uczestnika postępowania sądowego) i W. F. (dalej: skarżący) - inwestorów robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. B., we W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, sporządzonego zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi - obejmującego wskazaną inwestycję - uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji uznał, iż inwestycja została zrealizowana z następującymi istotnymi podstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego:1) wykonano przekrytą zewnętrzną część budynku nieprzewidzianą w zatwierdzonym projekcie budowlanym - wydzieloną murami oporowymi przestrzeń z podłożem betonowym ok. 92 cm poniżej poziomu terenu, pod tarasem w klatce nr (...); 2) wykonano piwnicę pod kuchnią i pokojem lokalu nr 1 w klatce nr (...), nieprzewidzianą w zatwierdzonym projekcie budowlanym; 3)zamiast łącznie dwóch lokali mieszkalnych na całym poddaszu budynku, po jednym w klatce nr (...) i nr (...), wykonano trzy lokale mieszkalne - na poddaszu klatki nr (...) zamiast jednego dużego lokalu nr (...), wydzielono dwa lokale mieszkalne nr (...) i (...), co powoduje niezgodność z warunkami pozwolenia na budowę oraz ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy; 4) w lokalu nr (...) w klatce nr (...) oraz w lokalu nr 3 w klatce nr (...) wydzielono nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym pomieszczenia garderoby, w których brak jest wentylacji, 5) wykonano nieprzewidzianą w zatwierdzonym projekcie antresolę w lokalu nr (...) w klatce nr (...), której wysokość nie spełnia wymagań określonych w § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.)., nadto parametry schodów prowadzących na antresolę naruszają § 68 ust. 1 warunków technicznych.

Decyzją z dnia (...) nr (...) organ odwoławczy utrzymał w mocy opisaną decyzję (z wyjątkiem terminu wykonania obowiązku). Decyzja organu odwoławczego została wyeliminowana z obrotu prawnego - na skutek wniosku skarżącego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), który wydał w dniu (...) decyzję nr (...), którą stwierdził nieważność decyzji DWINB z dnia (...) W uzasadnieniu decyzji GINB uznał, że rozstrzygnięcie DWINB zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa - art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej: pr.b.), co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w sprawie zapadł prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1324/13, którym sąd ten uchylił zaskarżony wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 685/12 oraz postanowienie DWINB z dnia (...) nr (...), utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z dnia (...), Nr (...), nakładające na inwestorów - J. F. i W.F., karę w wysokości 4.000 zł, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w toku obowiązkowej kontroli inwestycji polegającej na remoncie wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z przebudową nieużytkowych poddaszy na dwa lokale mieszkalne, przy ul. B. we W.

W ocenie NSA wyrażonej w uzasadnieniu wyroku organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wadliwie ustaliły, iż inwestor dopuścił się zmiany kubatury obiektu, za co naliczona została kara z art. 59 ust. 1 pkt 2a prawa budowlanego. Niesłusznie wskazano w toku obowiązkowej kontroli na nieprawidłowość w zakresie charakterystycznego parametru technicznego w postaci kubatury - poprzez wykonanie murów oporowych i podłoża betonowego pod tarasem między ławami fundamentowymi (91 cm poniżej poziomu terenu), tworząc przestrzeń, której nie można zakwalifikować jako studzienek przy oknach piwnicznych. NSA wskazał, iż w opisany sposób nie doszło do zmiany kubatury obiektu budowlanego, gdyż pojęcie "kubatura" użyte w ustawie Prawo budowlane, w związku z brakiem definicji ustawowej, należy rozumieć tak jak w języku powszechnym, jako łączną pojemność wszystkich pomieszczeń obiektu. W tym przypadku nie znajdzie natomiast zastosowania definicja "kubatury obiektu budowlanego" użyta w treści rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż wydający powołane rozporządzenie minister nie został upoważniony do zdefiniowania pojęć używanych w ustawie Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem NSA organ nadzoru budowlanego II instancji pomimo trzykrotnego rozpoznawania sprawy, nie ustalił, czy zmiana stężenia konstrukcji tarasów stanowi "wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego". Zarówno organy orzekające jak i sąd I instancji oparły się w tym względzie na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego.

W związku z tym wyrokiem NSA oraz zawartymi w nim wytycznymi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż wątpliwości budzi prawidłowość dokonania ustalenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia (...). W ramach ponownie prowadzonego przez organ II instancji postępowania organ ponownie rozpoznał odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji z dnia (...) Nr (...), którą zobowiązano inwestorów robót budowlanych polegających na remoncie, przebudowie i rozbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. B., we W. - J. F. i W. F., zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz od przepisów, do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2014 r., 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia (...) będącą przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym DWINB uchylił decyzję PINB i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, albowiem stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził uchybienie przepisom art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ I instancji wadliwych ustaleń stanu faktycznego, będące konsekwencją błędnej i nierzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie przeprowadził w postępowaniu administracyjnym dowodów w stopniu wyczerpującym, nie ustalono bowiem w sposób rzetelny i wyczerpujący kwestii kluczowej dla potrzeb niniejszego postępowania w postaci rzeczywistego zakresu istotnych odstępstw od projektu budowlanego, jakich dopuścili się inwestorzy. W kontekście decyzji GINB z dnia (...) oraz wyroku NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1324/13, całkowicie wadliwymi w ocenie DWINB są ustalenia faktyczne organu I instancji w zakresie, w jakim organ ten stwierdza istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zwiększenia kubatury obiektu budowlanego. W konsekwencji zdaniem organu II instancji materiał dowodowy został oceniony przez organ I instancji w sposób dowolny, tym samym w sposób nieprawidłowy sformułowany katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego, co doprowadziło do błędnego określenia zakresu przedmiotowego projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.b.

Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z wiążącym stanowiskiem NSA, wykluczona w niniejszej sprawie jest możliwość zarzucenia inwestorom nieprawidłowości w zakresie kubatury obiektu budowlanego. Niesłusznie bowiem organ I instancji ustalił, iż poprzez wykonanie murów oporowych i podłoża betonowego pod tarasem między ławami fundamentowymi (91 cm poniżej poziomu terenu), poprzez utworzenie przestrzeni, której nie można zakwalifikować jako studzienek przy oknach piwnicznych, doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podkreślono również okoliczność związania wskazaniami zawartymi w decyzji GINB z (...), w której wskazano, iż wątpliwości budzi prawidłowość ustalenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że zarzuty odwołania częściowo uznać należy za uzasadnione, zwłaszcza w zakresie wadliwego sformułowania treści obowiązku zawartego w decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał w istocie przerzucenia na strony obowiązku ustalenia, czy i jakie roboty budowlane celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, należy w obiekcie wykonać. Tak ukształtowany obowiązek w sposób oczywisty nie odpowiada treści unormowania art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

Organ odwoławczy nie podzielił jednak zarzutu odwołania w kwestii bezprawności prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do budynku legalnie użytkowanego. Budynek przy ul. B., we W. pozostaje w legalnym użytkowaniu i okoliczność ta według organu odwoławczego jest w sprawie niesporna. Przedmiotem postępowania są natomiast wyłącznie roboty budowlane realizowane w okresie późniejszym - już po oddaniu obiektu do użytku, a związane z remontem, rozbudową i przebudową budynku. W ocenie organu II instancji prawidłowo organ I instancji ustalił krąg stron niniejszego postępowania, słusznym jest bowiem przyjęcie, że poza inwestorami interes prawny w sprawie posiada również funkcjonująca w budynku wspólnota mieszkaniowa oraz dodatkowo właściciele tych lokali mieszkalnych, w obrębie których organ I instancji stwierdził dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto zdaniem organu II instancji nieuzasadniony jest zarzut odwołania, jakoby organ I instancji w momencie orzekania w sprawie nie był w posiadaniu kompletu akt sprawy. Nie stanowi również według organu odwoławczego uchybienia kwalifikowanego przepisom procedury administracyjnej samodzielne wystąpienie organu odwoławczego do innego organu lub sądu o akta sprawy - czynność ta o charakterze technicznym, nie narusza w żaden sposób zasady dwuinstancyjności postępowania polegającej na dwukrotnym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy przez dwa niezależne organy.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że niezasadne jest zażalenie na postanowienie PINB nr (...) z dnia (...), którym odmówiono odwołującemu się zmiany terminu oględzin nieruchomości ze względu na toczące się postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawie odmowy pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Sam fakt, iż postępowanie takie było w toku (bez jednoczesnego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez organ lub sąd), nie stanowił przeszkody procesowej do prowadzenia postępowania w sprawie odrębnej, bo dotyczącej istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, co czyniło wniosek o zmianę terminu bezzasadnym. Odnośnie zaś zarzutu prowadzenia postępowania na podstawie nieistniejącego przepisu prawa - organ I instancji w treści wskazanego postanowienia omyłkowo wskazał na art. 51 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, gdyż z treści rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, iż chodził o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Niesłuszne jest również zdaniem organu odwoławczego zażalenie na postanowienie PINB Nr (...) z dnia (...) odmawiające wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika - A. L. Nie zachodzi bowiem żadna ze wskazanych w zażaleniu przesłanek wyłączenia wynikająca z art. 24 § 1 pkt 4 i 6 czy też § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy za uzasadnione uznał zażalenie skarżącego na postanowienie PINB nr (...) z dnia (...). Postanowieniem tym organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodu w postaci wskazanych przez stronę dokumentów zawierających dokumentację zmian związaną z wykonaniem obowiązkowych kontroli w roku 2010 i 2011 oraz rysunek powykonawczy lokalu nr (...). Organ II instancji podkreślił, że odwołujący się podjął działania mające na celu ochronę swych interesów i zaoferował konkretne dowody, które miały podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji. Zatem powinnością organu było przeprowadzenie tych dowodów i ich ocena.

W konsekwencji organ I instancji uznał, że oprócz wykazanych uchybień procesowych organu I instancji, mających istotny wpływ na wynik sprawy, decyzja PINB zapadła z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 5 prawa budowlanego.

W skardze na ostateczną decyzję skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nadto niezastosowanie się do wyroku NSA sygn. akt II OSK 1324/13 oraz decyzji GINB z dnia (...) poprzez zmianę kwalifikacji rażących naruszeń prawa na naruszenia proceduralne, rażącą sprzeczność z szeregiem własnych orzeczeń oraz rażące naruszenie szeregu przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 27 marca 2019 r. złożonym na rozprawie skarżący zmienił zakres skargi, wskazując że zamiast uchylenia decyzji DWINB w całości wnosi o uchylenie fragmentów jej uzasadnienia. Uzasadniając wniosek skarżący stwierdził, iż uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby się obrócić na jego niekorzyść, gdyż skoro do tej pory organy trzykrotnie rozstrzygały łamiąc prawo (a postępowanie poprzedzające o pozwolenie na użytkowanie 6-krotnie), to zaczynając od nowa mogły by to tym łatwiej uczynić. W konsekwencji skarżący uznał, że zaskarżona decyzja jest zarówno w zakresie sentencji jak i częściowo uzasadnienia jest dla niego korzystna. We wskazanym piśmie skarżący zaznaczył fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji o usunięcie których wnosi lub którym zarzuca brak obiektywizmu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie może zostać uwzględniona. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, wobec ostatecznego stanowiska skarżącego sprowadza się do oceny czy uzasadnienie skarżonej decyzji, w części w skazanej w piśmie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W związku ze stanowiskiem strony trzeba wskazać, że "decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części (takie stanowisko zostało zaprezentowane w doktrynie: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s.53; B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 24; J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 24; oraz w orzecznictwie: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 47/82 - LexPolonica nr 297477, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 178/83 - ONSA 1983, nr 1 poz. 51 z glosą J. Zimmermanna - NP 1985, nr 5 s. 153, wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1896/97 - Lex nr 44519). Tak więc dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jako jej części oraz uchylenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia wówczas, gdy przesądza ono o treści przyszłej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyroki NSA z dnia 12 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 258/88 - OSP 1990 Nr 9, poz. 322 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego oraz z dnia 13 lutego 1984 r. sygn. akt II SA 1790/83 - OSP 1985 r. nr 4 poz. 72). Należy raz jeszcze podkreślić, że z uwagi na fakt, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, to zaskarżenie samego uzasadnienia do sądu administracyjnego może skutkować tym, że decyzja będzie musiała być uchylona przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w takim zakresie, w jakim decyzja dotknięta jest niezgodnością z prawem (por. glosa J. Borkowskiego do wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 161/04 - OSP 2006, z. 2, poz. 15)" (I OSK 223/10).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba przypomnieć, że organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a takie rozstrzygnięcie było dla strony korzystne i o co strona wnosiła w odwołaniu. Z tego też powodu ostatecznie skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jedynie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w jego fragmentach, a nie całą decyzję. Inaczej mówiąc, mimo że można zaskarżyć do sądu decyzję z uwagi na jej wadliwe uzasadnianie, to ostatecznie o zakresie rozpoznania i rozstrzygnięcia decyduje sąd (art. 134 p.p.s.a.) i może on wzruszyć decyzję administracyjną z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że jej sentencja jest zgodna z prawem. W tym kontekście trzeba dodać, że w jednym z orzeczeń sąd administracyjny trafnie zauważył, że uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd, zamieszczając w kolejno sporządzonym uzasadnieniu decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W takiej sytuacji z powodu niewzruszenia przez sąd decyzji (należy rozumieć, że chodzi tu o jej osnowę, rozstrzygnięcie) stałaby się ona prawomocna, a ponowna decyzja organu byłaby dotknięta wadą nieważności jako powtórzone orzeczenie w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Nie można oczekiwać od organu administracji, że ten po wydaniu przez sąd administracyjny orzeczenia uchylającego decyzję w części co do uzasadnienia będzie to uzasadnienie sporządzał do istniejącego i wywołującego skutki w obrocie prawnym rozstrzygnięcia tak długo, aż zadowoli ono strony i sąd administracyjny.

Nadto trzeba pamiętać, że kontrola administracji publicznej polega na wykonaniu przez sąd kompetencji kasatoryjnych w stosunku do zaskarżonego działania organu administracji publicznej i sąd nie ma kompetencji do poprawienia tego działania, by zyskało postać postrzeganą przez sąd administracyjny jako legalna.

Mając na względzie zarzuty zawarte w piśmie procesowym, modyfikującym zarzuty i zakres skargi trzeba powiedzieć, że wprawdzie sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach strona jest uprawniona do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uzasadnienie decyzji, ale nie może to prowadzić do "zastąpienia przez sąd pewnych akapitów uzasadnienia skarżonego orzeczenia"- do czego dąży skarżący. Może jedynie doprowadzić do uchylenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia (por. np. wcześniej wskazane wyroki NSA sygn. akt IV SA 258/88 - sygn. akt II SA 1790/83 - OSP 1985 r. nr 4 poz. 72). Nie pozostawiło by to w obrocie decyzji (jak przyznaje sam skarżący) dla niego ostatecznie korzystnej. Jeśli zaś chodzi o szereg uwag, zawartych w załączniku do pisma "zmieniającego zakres skargi" trzeba podkreślić, że wyrok w sprawie II SA/Wr 114/17 jest prawomocny. Lektura uzasadnienia tego wyroku wskazuje, że sąd w tamtej sprawie szczegółowo odniósł się do wszelkich okoliczności sprawy, wskazał z czym w przeprowadzonym uprzednio postępowaniu przez organ pierwszej instancji się nie zgadza i w jakim zakresie w postępowaniu prowadzonym ponownie należy uzupełnić to postępowanie. Trzeba z całą mocą podkreślić, że pogląd prawny zawarty w prawomocnym wyroku sądu wiąże i organy i ten sąd (odmiennie kształtuje się sytuacja zależności organu pierwszej instancji od wskazówek zawartych w motywach decyzji organu odwoławczego uchylającej zaskarżone do niego orzeczenie). W tym miejscu można dodać, że skarżący sam wskazuje w załączniku do pisma, że argumentacja decyzji DWINB 1078/15, w zakresie zarzutów podniesionych do decyzji organu pierwszej instancji, a to: pomijanie pewnych dowodów, naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i ocenę projektu zamiennego jest trafna. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji będzie zobowiązany wziąć podniesione argumenty pod uwagę.

Jeśli zaś chodzi o "krąg stron", to trzeba powiedzieć, że z jednej strony ustalenie kręgu stron w postępowaniu leży (co do zasady) w kompetencji organu pierwszej instancji, a z drugiej fakt przypisania tego przymiotu osobie, której on nie przysługuje o tyle jest bez znaczenia, że jeśli odwołanie nie pochodzi od strony, to organ drugiej instancji jest obowiązany umorzyć postępowanie odwoławcze. Dalej trzeba dodać, że sąd w tym składzie podziela pogląd, iż w kontrolowanym postępowaniu interes prawny posiadają niewątpliwie inwestorzy robót budowlanych, ale również wspólnota mieszkaniowa i posiadający odrębny od wspólnoty interes prawy, wynikający z prawa własności, właściciele lokali mieszkalnych, o tyle, o ile ustalony stan faktyczny potwierdzi wykonanie w nich robót budowlanych, zakwalifikowanych, jako istotnie odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczność, czy podmiot wskazany jako adresat decyzji nakładającej obowiązek ma, czy nie ma możliwości realizacji zobowiązania może być badana w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w kontekście niedopuszczenia do wydania decyzji nieważnej (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - decyzja niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały). Dalej trzeba pamiętać, że organ odwoławczy wskazał powiatowemu inspektorowi nadzoru budowanego na koniczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego (art. 7 k.p.a.), zatem organ ten będzie zobowiązany przeanalizować zakres robót posiadających ważne pozwolenie na użytkowanie i objęcie postępowaniem naprawczym tych robót, które ustawowo winny być zakwalifikowane jako istotnie odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a p.b.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów pisma procesowego, to należy stwierdzić, że skarżący, będąc stroną tego postępowania będzie mógł składać wnioski dowodowe i zwracać się najpierw do organu pierwszej instancji, a w ewentualnym toku odwoławczym także do organu odwoławczego, wskazując np. na dotychczasowe poglądy prawne wyrażone w zapadłych dotychczas orzeczeniach, w szczególności prawomocnych wyrokach sądów, co winny organy wziąć pod uwagę orzekające organy.

Reasumując, biorąc pod uwagę, że organ odwoławczy uchylił zaskarżone orzeczenie i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, skargę oddalił, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.