Orzeczenia sądów
Opublikowano: OwSS 2020/2/42-47

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 21 listopada 2019 r.
II SA/Wr 796/19
Pojęcia „zasad sporządzania planu” oraz „trybu sporządzania planu”. Granice władztwa planistycznego w kontekście naruszenia uprawnień właścicielskich. Określenie w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasad budowy systemu komunikacji.

UZASADNIENIE

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie 21.11.2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy K. z (...) 2019 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda Dolnośląski - działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej u.s.g. oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a. - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy K. z (...) 2019 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., który oddala skargę w całości, wnioskując o stwierdzenie nieważności § 12 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały.

Wojewoda zarzucił Radzie Gminy K. podjęcie § 12 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej u.p.z.p.) w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i z art. 4 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), poprzez ustalenie zasad budowy systemu komunikacji w sposób ograniczający możliwość zagospodarowania terenów zgodnie z przeznaczeniem.

Wojewoda dokonał oceny zgodności przedmiotowej uchwały pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., która pozwoliła stwierdzić, że Rada Gminy K., uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. Organ nadzoru wskazał, że zasady sporządzania dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową za - wartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W zaskarżonej uchwale dla nowo wydzielanych dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych wprowadzono m.in. wymóg co najmniej dwóch włączeń do dróg publicznych w sytuacji, gdy są one dłuższe niż 150 m (§ 12 pkt 2 lit. d uchwały). W ocenie Wojewody Dolnośląskiego wprowadzenie takiej regulacji ogranicza w sposób nieuprawniony możliwość zagospodarowania terenów.

Wojewoda wskazał, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przywołał przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który określa szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w pkt 7 - prawo własności, a w pkt 9 - potrzeby interesu publicznego. Zatem ustalając w planie miejscowym rozwiązanie komunikacyjne, organy gminy obowiązane są uwzględnić prawo własności przysługujące właścicielom działek objętych zapisami planu, także w zakresie planowanego dostępu do drogi publicznej.

Ponadto Wojewoda zauważył, że zaskarżona uchwała obejmuje swoim obszarem całą wieś K. Część terenu objętego opracowaniem została przeznaczona pod zabudowę, w tym także wiele rozległych terenów, które obecnie w ogóle nie są zabudowane (np. tereny 1MN i 2MN) lub są zabudowane w niewielkim stopniu (np. tereny 3MN i 10MN). Zabudowa tych terenów będzie wymagała zapewnienia poszczególnym działkom budowlanym m.in. dostępu do drogi publicznej. Szczegółowe uregulowania tego dostępu zostały określone w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065).

Wskazał, że przywołana regulacja nie odnosi się do ilości włączeń dróg wewnętrznych lub ciągów pieszo-jezdnych do dróg publicznych.

Wprowadza obowiązek zapewnienia dojazdu i dojścia do działki budowlanej, czyli dopuszcza możliwość, aby była to droga wewnętrzna lub ciąg pieszo-jezdny prowadzący tylko od drogi publicznej do działki budowlanej.

Zdaniem organu nadzoru, regulacja § 12 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały wprowadzająca nakaz wykonania co najmniej dwóch włączeń do dróg publicznych w sytuacji, gdy droga wewnętrzna lub ciąg pieszo-jezdny są dłuższe niż 150 m, w sposób nieuprawniony ogranicza prawo własności podmiotów zamierzających realizować zabudowę na działkach budowlanych nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wojewoda zwrócił uwagę, że wykonanie inwestycji na terenach przeznaczonych pod zabudowę może być niemożliwe właśnie ze względu na brak realnej możliwości wykonania dojazdu do działki budowlanej zgodnie z postanowieniami § 12 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ gminy nie podzielił argumentacji Wojewody Dolnośląskiego. Organ podkreślił, że w toku procedury planistycznej właściciele nieruchomości objętych projektem planu miejscowego, w tym w szczególności właściciele nieruchomości, do których odnoszą się kwestionowane przepisy, nie wnosili żadnych wniosków ani uwag odnoszących się do dróg wewnętrznych i skomunikowania działek.

Skoro główni zainteresowani nie uznali regulacji planu miejscowego za niekorzystne, powoływanie się przez skarżącego na potrzebę ochrony ich interesów organ uznał za chybione. Ponadto gmina wskazała, że stanowisko organu nadzoru w sposób istotny ogranicza władztwo planistyczne gminy. Organ wyjaśnił, że "ślepa droga wewnętrzna" stwarza zwiększone zagrożenie dla bezpieczeństwa, jak również dla komfortu mieszkańców. Zdaniem gminy, wymóg, aby drogi wewnętrzne powyżej pewnej długości musiały posiadać co najmniej dwa włączenia do drogi publicznej, jest w pełni rozsądny i uzasadniony.

Na rozprawie 14.11.2019 r. stawili się pełnomocni organu, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena legalności zaskarżonej przez Wojewodę uchwały Rady Gminy K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. winna być dokonana z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g. określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwał na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W literaturze przedmiotu zauważa się jednak, że przyjęcie, iż art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., nie prowadzi do kolizji tych norm prawnych. W myśl zatem zasady lex specialis derogat legi generali przepisy szczególne derogują przepisy o charakterze ogólnym, ale tylko w zakresie, w którym wprowadzają one unormowania odrębne wyznaczające adresatom wzajemnie wyłączające się sposoby zachowania. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzupełnia zatem przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (por. Z. Niewiadomski [w:] Zagospodarowanie i planowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, art. 28, Nb 269). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w jego aktualnym brzmieniu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz pojęcie "trybu sporządzania planu". Tryb sporządzania planu odnosi się niewątpliwie do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Nadto ustawodawca wprowadził przesłankę istotności naruszenia zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania planu miejscowego. Tym samym, nie każde naruszenie przepisów w powyższym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd nie stwierdził, aby przy jej podjęciu doszło do istotnego naruszenia zasad

uchwalania planu miejscowego w zarzucanym przez organ nadzoru zakresie, tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 4 Prawa budowlanego.

Stawiając powyższe zarzuty, Wojewoda Dolnośląski zakwestionował legalność § 12 pkt 2 lit. d kontrolowanej uchwały, w którym Rada Gminy K. dla nowo wydzielanych dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jednych wprowadziła nakaz wykonania co najmniej dwóch włączeń do dróg publicznych w sytuacji, gdy droga wewnętrzna lub ciąg pieszo-jezdny są dłuższe niż 150 m.

Oceniając objęty skargą przepis, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. organ stanowiący gminy, uchwalając plan miejscowy, zobowiązany jest do określenia w nim zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego obowiązku zawarte zostało w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi on, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Z powyższego wynika, że pod ustawowym pojęciem zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji należy rozumieć m.in. określenie układu komunikacyjnego, jego parametrów i warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym.

Przepis § 12 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały dotyczy problematyki określenia parametrów układu komunikacyjnego. Wprowadza on warunek, by ewentualne nowo wydzielane drogi wewnętrzne i ciągi pieszo-jezdne, o długości większej niż 150 m, miały co najmniej dwa włączenia do dróg publicznych. Innymi słowy rada gminy wykluczyła możliwość realizacji w przyszłości na terenie objętym planem miejscowym tzw. ślepych ulic o długości powyżej 150 m.

Oczywiście powyższa uwaga nie przesądza o legalności kwestionowanego przepisu. Może on bowiem formalnie mieścić się w zakresie przedmiotowym uchwały w sprawie planu miejscowego określonym w art. 15 u.p.z.p.,

a zarazem naruszać regulacje prawne wyższego rzędu. Wówczas przepis taki powinien zostać objęty interwencją nadzorczą i usunięty z systemu prawa.

W okolicznościach sprawy opisana wyżej sytuacja jednak nie wystąpiła.

Przede wszystkim normatywny charakter wniesionej skargi nie daje podstaw do stwierdzenia, że kwestionowany nią przepis narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a więc prawo własności. Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z 18.09.2012 r., II OSK 1575)12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności". W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że rozpatrywana skarga ma charakter nadzorczy. Oparta jest na legitymacji formalnej i służy ochronie obiektywnego porządku prawnego.

Tymczasem określenie granic władztwa planistycznego w kontekście naruszenia uprawnień właścicielskich wymaga najczęściej zestawienia interesu publicznego z konkretnymi interesami prywatnymi (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), co jest istotą skargi indywidualnej wnoszonej przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało uchwałą naruszone. Tylko w ten sposób można ustalić, czy sposób wykonania władztwa planistycznego nie ingeruje w prawo własności konkretnej nieruchomości w sposób nadmierny, nieadekwatny do zamierzonych przez prawodawcę lokalnego celów, inaczej mówiąc - godzi w istotę prawa własności. Stąd też do wiarygodnej weryfikacji planu miejscowego w zakresie uwzględnienia w planowaniu przestrzennym prawa własności wymagana jest ocena przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z ust. 3 u.p.z.p. Nie sposób zaś w okolicznościach niniejszej sprawy dokonać takiej weryfikacji, bowiem charakter wniesionej skargi umożliwia jedynie kontrolę planu z pozycji generalno-abstrakcyjnej. Ani organ nadzoru, ani też Sąd nie zna granic poszczególnych nieruchomości objętych zakresem planu miejscowego i ich usytuowania względem dróg publicznych. Wszelkie więc twierdzenia w zakresie ograniczenia kwestionowanym ustaleniem prawa własności opierają się na przypuszczeniach i hipotezach, co jest oczywiście niewystarczające do zastosowania sankcji nieważności. Oceniając zaś sprawę z perspektywy generalno-abstrakcyjnej, należy stwierdzić, że uchwała w sprawie planu miejscowego zawsze ogranicza prawo własności nieruchomości, czemu zresztą ustawodawca dał normatywny wyraz w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., a więc wskazując, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności. Przepis § 12 pkt 2 lit. d planu miejscowego niewątpliwie może prowadzić do ograniczenia prawa własności, ale niczym pod tym względem nie różni się od pozostałych ustaleń zawartych w tym planie. Dodatkowo zauważyć trzeba, że wyłącznie od właściciela nieruchomości zależeć będzie, czy droga wewnętrzna w ogóle powstanie.

Powyższej oceny nie zmienia powoływana w skardze wolność zabudowy. Jak wynika z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pojęciem "przepisów", z którymi zamierzenie budowlane ma być zgodne, objęte są również ustalenia planu miejscowego obowiązującego na terenie zamierzonej zabudowy. Kwestionowany § 12 pkt 2 lit. d nie może zatem naruszać powołanego przepisu.

Odnosząc się do zacytowanej w skardze regulacji z § 14 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie, to wynika z niej, że: "Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych".

Zauważyć trzeba, że norma prawna zawarta w zacytowanym przepisie przede wszystkim skierowana jest, nie do lokalnego ustawodawcy, a inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanym dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Powyższy przepis nie może być więc traktowany jako norma rozstrzygająca urbanistyczne kwestie dotyczące organizacji i parametrów układu komunikacyjnego dróg wewnętrznych na obszarze objętym planem miejscowym. Gdyby bowiem było inaczej, należałoby w ogóle wykluczyć możliwość projektowania w planie miejscowym układów komunikacyjnych dróg wewnętrznych (terenów o symbolu KDW) uznając, że kwestie ww. rozporządzenia, a więc kryteria przeznaczenia i sposobu użytkowania działki (budynku) i ochrony przeciwpożarowej. Tymczasem układ komunikacyjny stanowi istotny element kształtujący ład przestrzenny.

Odmówienie prawodawcy lokalnemu kompetencji do kształtowania w ramach władztwa planistycznego paramentów układu komunikacyjnego w zakresie dróg wewnętrznych stanowiłoby istotne ograniczenie efektywności planu miejscowego jako instrumentu służącego harmonijnemu kształtowaniu przestrzeni.

Należy zaznaczyć, że przywołane wyżej rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Wymagania te stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (zob. § 1 i § 2 ust. 1 warunków technicznych). Rozporządzenie operuje kategorią działki budowlanej, obiektu budowlanego i związanych z nimi urządzeń. Nie inaczej jest z wymaganiami określonymi w § 14 ust. 1 ww. aktu. Wyartykułowany w nich obowiązek zapewnienia budynkowi czy działce budowlanej dojścia lub dojazdu do drogi publicznej podkreśla jedynie istotną cechę działki budowlanej, jaką według definicji legalnej jest dostęp do drogi publicznej (zob. § 3 pkt 1a rozporządzenia). Inwestor (właściciel), projektując inwestycję na konkretnej działce budowlanej, ma stosownie do § 14 ust. 1 uwzględnić m.in. dojścia i dojazdy umożliwiające dostęp do drogi publicznej. Kwestionowany skargą § 12 pkt 2 lit. d kontrolowanej uchwały, ani nie zwalnia z tego obowiązku, ani też nie uniemożliwia jego wykonania. Natomiast z całą pewnością wyznacza on w tym zakresie pewne urbanistyczne wymagania (parametry), wynikające z przyjętej koncepcji układu komunikacyjnego, dla którego funkcjonalne uzasadnienie rada gminy podała w odpowiedzi na skargę.

Jak już wyżej wyjaśniono, wprowadzenie tego rodzaju warunku mieści się w kompetencji rady gminy określonej w art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia planistycznego. Nie jest to zresztą jedyny parametr warunkujący realizację drogi wewnętrznej (ciągu pieszo-jezdnego) ustalony w ramach analizowanego przepisu planu. Przewidziano w nim też np. parametr minimalnej szerokości takiej drogi (§ 12 pkt 2 lit. a), wprowadzając w tym zakresie większe wymagania niż wynikające z § 14 rozporządzania w sprawie warunków technicznych, czego organ nadzoru nie kwestionował.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.