II SA/Wr 789/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2241889

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2017 r. II SA/Wr 789/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka.

Sędziowie WSA: Olga Białek, Mieczysław Górkiewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z.H. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki wolno stojącego budynku garażowego z częścią gospodarczą oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 20 października 2010 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania " w sprawie robot budowlanych związanych z budową garażu" na oznaczonej nieruchomości.

Następnie postanowieniem z dnia (...) r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych "polegających na budowie wolno stojącego budynku garażowego, z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji". W uzasadnieniu organ ten opisał roboty prowadzone w budynku dwukondygnacyjnym na kondygnacji przyziemia oraz na drugiej kondygnacji. Roboty te stanowią odbudowę budynku. Postanowienie miało umożliwić inwestorowi zalegalizowanie samowolnie budowanego budynku (art. 48 ust. 2 i 3 p.b.).

Decyzją z dnia (...) r. organ ten na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 p.b. nakazał skarżącemu, w związku z niewykonaniem obowiązków legalizacyjnych, rozbiórkę "wolno stojącego budynku gospodarczego, z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji". W uzasadnieniu organ ponownie opisał roboty budowlane wykonane na obu kondygnacjach i obecny stan techniczno-budowlany obiektu. Według inwestora rozpoczął on roboty latem 2010 r. bez pozwolenia na budowę, wykorzystując fundamenty, stropy i ściany pierwszej kondygnacji budynku. Organ potwierdził, że roboty takie stanowią odbudowę połączoną ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

Inwestor dołączył decyzję umarzającą postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla planowanej przebudowy budynku, czyli dla innej inwestycji niż odbudowa w znacznej części już wykonana. Według zapisu w akcie notarialnym budynek gospodarczy - obora wymagająca kapitalnego remontu miał powierzchnię 72 m2, zaś po wykonaniu robót budowlanych ma powierzchnię 63 m2. Nastąpiła więc zmiana charakterystycznych parametrów obiektu, ponadto jego wysokości (art. 7a p.b.) i pozostały jedynie fragmenty ścian pierwszej kondygnacji. Nie była więc to jedynie przebudowa budynku. Dołączony przez inwestora projekt budowlany, złożony po terminie, również nie dotyczył odbudowy, lecz niezgodnie z ustaleniami, przebudowy budynku.

Decyzją z dnia (...) r. organ utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 388/13 tut. Sąd uchylił decyzję z dnia (...) r. W uzasadnieniu Sąd przytoczył obszerny wywód prawny na temat naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a ponadto zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu według pierwszej instancji nastąpiła odbudowa budynku w części kondygnacji. Z kolei według organu samowola budowlana polegała na wykonaniu budynku, przy wykorzystaniu istniejących elementów poprzedniego budynku. Ocena ta nie została poprzedzona rozważeniem okoliczności faktycznych sprawy. Organ nie wskazał w sposób niewątpliwy, czy odbudowa dotyczy całego budynku, czy tylko jednej kondygnacji. Postępowanie tymczasem wszczęto w odniesieniu do całego budynku, jak też skarżący inwestor opisał roboty prowadzone na obu kondygnacjach. Organ powinien w sposób należyty uzasadnić pogląd, że roboty te nie stanowiły przebudowy. Nie wiadomo z czego wynika ustalenie, że nastąpiła zmiana wysokości budynku. Sąd nakazał przesłuchać świadka, sprawdzić prawidłowość dotychczasowych ustaleń lub je uzupełnić oraz szczegółowo odnieść się do twierdzeń i zarzutów skarżącego. W tym celu organ powinien rozważyć przeprowadzenie dowodu z inwentaryzacji robót.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2972/13 sąd odwoławczy oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku. NSA potwierdził ocenę organów, że inwestor nie przedłożył dokumentów uzasadniających legalizację samowoli. Dokumenty te może skutecznie złożyć, jeszcze obecnie, do czasu wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok II OSK 279/12). Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma prawidłowe zakwalifikowanie robót. Organ nie wyraził przy tym jednoznacznego stanowiska, czy dokonana przez organy kwalifikacja prawna robót odnosi się do całego budynku, czy tylko do jednej kondygnacji. Tymczasem postępowaniem objęty był cały budynek. Decyzja pierwszej instancji również obejmuje rozbiórką cały budynek opisany jako garażowy z częścią gospodarczą w poziomie drugiej kondygnacji. Jednak według skarżącego nakaz dotyczy drugiej kondygnacji. Ta rozbieżność powinna ulec wyjaśnieniu przez organ. Organ powinien ponadto wyjaśnić, dlaczego nakazem objęty został cały budynek, wraz z elementami pozostałymi po poprzednim budynku, które nie podlegały zmianom w trakcie robót (fundamenty, ściany pierwszej kondygnacji). Sąd odwoławczy podtrzymał wskazania zawarte w wyroku WSA, że zadaniem organu będzie wyjaśnienie zakresu robót wykonanych na obu kondygnacjach, prawidłowe zakwalifikowanie tych robót, a przez to rozważenie czy stosuje się do nich art. 48 p.b. Organ rozważy potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego (art. 136 k.p.a.). Niewykluczone będzie zastosowanie również art. 138 § 2 k.p.a.

W toku ponownego postępowania odwoławczego organ na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Do akt dołączono wydruki fragmentów ortofotomapy nieruchomości z 2006, 2009 i 2015 r., dokumentację fotograficzną obiektu sporządzoną w trakcie oględzin w 2010 i 2012 r., zdjęcia obiektu sprzed rozpoczęcia robót i w ich trakcie oraz przesłuchano świadka w obecności pełnomocnika inwestora. Dołączono ponadto fragment mapy zasadniczej z naniesionym obiektem według stanu z marca 2010 r. oraz z 1987.

Zaskarżoną decyzją organ po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję pierwszej instancji i orzekając o istocie sprawy nakazał rozbiórkę wolno stojącego dwukondygnacyjnego budynku garażowego, z wyłączeniem fundamentów. Według przytoczonych ustaleń, w wyniku oględzin z 2010 i 2012 r. ustalono, posadowienie na granicy nieruchomości budynku dwukondygnacyjnego, przekrytego dachem płaskim ze spadkiem w kierunku działki inwestora. Ściany przyziemia są otynkowane, a przy bramach garażowych pokryte klinkierem. Dwie bramy garażowe mają wymiary 2,11 x 4, 60 m i 2,11 x 2,70 m. Ściany drugiej kondygnacji wykonano w konstrukcji żelbetowej z wypełnieniem z bloczków gazobetonowych. Wewnątrz pierwszej kondygnacji są dwa pomieszczenia. Jedna ze ścian budynku przylega do garażu na sąsiedniej nieruchomości. W jednym z pomieszczeń na parterze wykonano sufit podwieszany. Otwory okienne są w ścianie zwróconej w kierunku do działki inwestora. Nie wykonano wierzchnich warstw wykończeniowych. Wymiary budynku wynoszą 6.95 x 9.15 m. W oparciu o zeznania świadka organ ustalił, że przed rozpoczęciem robót budynek nie nadawał się do użytkowania z powodu złego stanu technicznego. Jak zeznał, w pierwszej kondygnacji wybudowano nowe ściany konstrukcyjne, a jedynie zachowano istniejącą ścianę od strony sąsiedniej działki, do której dostawiono nową ścianę. Pozostałe ściany również są w całości nowe. Ściany stare drugiej kondygnacji rozebrano i odbudowano z zachowaniem niektórych fragmentów od granicy z sąsiednią działką. Tutaj również dostawiono nową ścianę. Dach wykonano od nowa, ze zmienionym kątem i kierunkiem spadku, przez co podniósł się on od strony sąsiedniej działki. Obecnie powstał nowy układ konstrukcyjny całego budynku i zmieniła się jego wysokość z uwagi na zmianę konstrukcji dachu i wykonanie go na tej samej wysokości na całej długości budynku (poprzednio była zmienna). Według organu z powyższych ustaleń wynika, że inwestor wybudował nowy budynek, przy wykorzystaniu niektórych elementów budynku istniejącego w tym miejscu, co stanowiło odbudowę (art. 3 pkt 6 p.b.), nie zaś przebudowę istniejącego obiektu (art. 3 pkt 7a p.b.). Przy czym pozostawienie fragmentów ścian spowodowane było brakiem możliwości prowadzenia robót od strony sąsiedniej działki, co wynikało z określonych relacji z sąsiadem (tak zeznał świadek). Wykomponować tych fragmentów ścian w nowy budynek uzasadnia objęcie ich nakazem rozbiórki, natomiast niewątpliwie istniejące fundamenty nie zostały objęte robotami i powinny pozostać. Po omówieniu art. 48 i art. 49 p.b. organ wskazał, że inwestor nie wykonał obowiązków legalizacyjnych. Organ powołał tutaj wcześniejsze oceny.

W skardze do sądu administracyjnego inwestor zarzucił naruszenie art. 10, art. 139, art. 107 k.p.a. oraz art. 48 p.b. wskutek pozbawienia go postępowania legalizacyjnego w zakresie pierwszej kondygnacji budynku, a także wydania decyzji na niekorzyść odwołującego się. Pełnomocnik skarżącego nie został zawiadomiony o zakończeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Według skarżącego decyzja pierwszej instancji zawierała nakaz rozbiórki wyłącznie drugiej kondygnacji, bowiem tego dotyczyło postanowienie z dnia (...) r. Pełnomocnik przedstawił własną wykładnię decyzji pierwszej instancji i pierwszej decyzji odwoławczej, że dotyczyły one tylko tej kondygnacji. Obecnie organ rozszerzył nakaz obejmujący nim także pierwszą kondygnację z wyłączeniem jedynie fundamentów, co nie tylko narusza art. 139 k.p.a., ale ponadto art. 48 p.b. przez pominięcie procedury legalizacyjnej odnośnie nowej części budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarzuty zawarte w skardze okazały się bezzasadne.

Formułując zarzuty uchybień procesowych organu skarżący powinien wykazać, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Wykazanie to lub jego brak ma szczególne znaczenie dla oceny zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych organ zapewnił zawodowemu pełnomocnikowi skarżącego czynny udział w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym. Pełnomocnik uczestniczył w czynnościach podejmowanych przez organ w tym postępowaniu, był informowany przez organ o zakresie dodatkowego postępowania lub na żądanie organu przedstawiał wymagane dokumenty. Zgłoszony w skardze zarzut nie połączył ze wskazaniem, w jaki sposób wypowiedzenie się pełnomocnika do dodatkowego materiału procesowego mogło doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. Nie twierdził, że uniemożliwiono mu powołanie lub dołączenie innych jeszcze dowodów. Z treści zeznań świadka, którego pominięcie przez organ było jedną z przyczyn uchylenia decyzji, wynikało niewątpliwie, że nastąpiła odbudowa obu kondygnacji. O ile dla obrony skarżącego mogło być przydatne podjęcie próby podważenia tych zeznań to jej potrzeba powstała od razu po ich wysłuchaniu i nie było do tego potrzebne osobne zawiadomienie od organu.

Punktem wyjścia dla zarzutów jest przyjęte przez skarżącego założenie, że postępowanie i decyzja pierwszej instancji dotyczyły wyłącznie robót prowadzonych na drugiej kondygnacji. Tymczasem założenie to jest niezgodne z wiążącymi w nin. sprawie wyrokami sądowymi (art. 190 i 153 p.p.s.a. z zaznaczeniem, że przesądzenie znaczenia istotnej okoliczności prawotwórczej przez sąd odwoławczy stanowiło pośrednio wiążącą wykładnię prawa). Niezależnie od istnienia związania Sądu wskazaniami i ocenami prawnymi zawartymi w cytowanych wyrokach, nie ma w ocenie Sądu jakichkolwiek wątpliwości co do ich prawidłowości. Źródłem pewnej niejasności rozstrzygnięcia pierwszej instancji było niefortunne połączenie opisu przedmiotu nakazu (cały budynek, to jest obie jego kondygnacje) z opisem funkcji spełnianych przez budynek (garaż - w pierwszej kondygnacji lub jako funkcja przeważająca oraz część gospodarcza - w drugiej kondygnacji). W postanowieniu z art. 48 p.b. wyraźniej organ ten pisze o całym budynku. Podejmując nieudaną próbę wykonania obowiązków legalizacyjnych skarżący nie miał wątpliwości, że odnoszą się one do całego budynku, czego wyrazem była treść dołączonej decyzji oraz projektu budowlanego. Zarzuty formułowane w oderwaniu od materiału sprawy i w oparciu o błędne, lecz korzystne dla skarżącego założenie, brzmią pozornie w sposób przekonujący. Jednak organ nie orzekł w sposób niedozwolony na niekorzyść odwołującego się inwestora, gdy jedynie doprecyzował treść nakazu odnoszącego się do budynku, poprzez wyeliminowanie opisu sposobu zamierzonego użytkowania drugiej kondygnacji. Z korzyścią dla skarżącego natomiast ograniczył zakres nakazu, przez wyłączenie z niego rozbiórki fundamentów. Dostosowując się do ocen i wskazań obu sądów organ nie naruszył ponadto art. 107 k.p.a., gdyż nie musiał rozważać zagadnień pozostających poza przedmiotem rozstrzygania.

Odnośnie wiążących wskazań istniała wątpliwość, czy organ słusznie odstąpił od dołączenia inwentaryzacji wykonanych robót. Wskazanie to nie było sformułowane w sposób stanowczy. Wyniki dodatkowego postępowania pozwoliły na pełne i pewne odtworzenie zakresu wykonanych robót. Nie mogło to samodzielnie wywołać uchylenia zaskarżonej decyzji.

Istniała ponadto wątpliwość, czy nie należało wymagać od organu podjęcia próby ponowienia procedury legalizacyjnej, oczywiście nie z przyczyn podawanych w skardze, lecz z uwagi na wyniki dodatkowego postępowania. Mogłoby to uzasadnić stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyby zaistniały do tego wszelkie przesłanki ustawowe. Byłaby to jednak wątpliwość nieuzasadniona. Z wyroku sądu odwoławczego pełnomocnik skarżącego dowiedział się, że postępowanie administracyjne niewątpliwie dotyczyło obu kondygnacji budynku oraz że organy trafnie uznały obowiązki legalizacyjne za niewykonane, jednak nadają się one jeszcze do wykonania. Wynika z tego, że po prostu skarżący nie był zainteresowany legalizacją samowoli, z czego nie można mu czynić zarzutu. Niekonsekwentnie jednak zgłasza on obecnie zarzuty, że pozbawiono go możliwości zalegalizowania samowoli. Obrona skarżącego opiera się na kwestionowaniu podstaw do stosowania art. 48 w ogóle, a nie w określony sposób.

Dostosowując się do wiążącej wykładni sądowej organ, po niewątpliwym ustaleniu dokonania odbudowy obu kondygnacji budynku, wydał prawidłowo nakaz dotyczący całego budynku.

Nie było też potrzeby dokonywania kwalifikacji robot budowlanych skarżącego w sugerowany przez niego sposób, to jest z punktu widzenia cech przebudowy wymienionych w art. 3 pkt 7a p.b. Skarżący dokonał odbudowy, bowiem po dokonaniu rozbiórki trzech ścian budynku oraz stropu i dachu, wybudował je od nowa. Jedynie pomocniczo wskazać można, że wybudowanie czwartej ściany od wewnątrz, jako przylegającej do zachowanej starej ściany, zmieniło kubaturę lub powierzchnię użytkową budynku, zaś podwyższenie dachu zmieniło jego wysokość. Organ prawidłowo odstąpił od drobiazgowych ustaleń rozmiaru tych zmian. Nie nastąpiły one bowiem w istniejącym budynku, co jest istotą przebudowy i nie było wątpliwości, że przebudowa nie miała miejsca, niezależnie od konkretnych zmian parametrów budynku.

Po rozebraniu przez inwestora niemal całego budynku i włączeniu pozostałych jego fragmentów w nową zabudowę, nie było podstaw przy nakazie rozebrania tej zabudowy do pozostawienia zachowanej substancji starej zabudowy, co skłania Sąd do aprobaty dla rozstrzygnięcia organu także w tym zakresie.

Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.