Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506745

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 27 lutego 2018 r.
II SA/Wr 780/17
Pojęcie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.).

Sędziowie WSA: Anna Siedlecka, Mieczysław Górkiewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa rolnego z naruszeniem prawa oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

B. H., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem z dnia 18 listopada 2016 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. - K. z dnia (...) r. o wykonaniu aktu nadania z dnia (...) r. wydanego przez Powiatową Komisję Ziemską dla m. W. w którym orzeczono o nadaniu J. K. gospodarstwa rolnego przy ul. W., położonego na osiedlu K., obejmującego grunty około 0,50 ha stanowiące działkę siedliskową z budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi.

Wnioskodawczyni domagała się stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja skierowana została do osoby nieżyjącej w dniu jej wydania.

W uzasadnieniu pełnomocnik wnioskodawczyni wyjaśniła, że żądanie stwierdzenia nieważności aktu nadania z dnia (...) r. skierowano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w dniu (...) r. Wówczas, decyzją z dnia (...) r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uznając, że żądanie dotyczy aktu nie istniejącego. Wobec takiego stanowiska organu, wnioskodawczyni ubiegała się o wydanie aktu nadania "poświadczającego własność gospodarstwa rolnego w trybie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. W postępowaniu wszczętym tym wnioskiem, zapadła decyzja Prezydenta W. o uchyleniu aktu nadania z dnia 1963 r. i stwierdzająca nabycie przez B. H. gospodarstwa rolnego, która następnie w trybie instancyjnym została zreformowana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...), jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 531/14) stwierdził nieważność ww. decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. wskazując, że zostały one podjęte w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją administracyjną. WSA ocenił, że akt nadania z dnia (...) r. jest aktem istniejącym w obrocie prawnym, który wywołał określone skutki prawne. Takie stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. (II OSK 295/15) oddalającym skargę kasacyjną.

Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) r. o wykonaniu aktu nadania z podanych na wstępie względów. Podkreśliła, że decyzja ta (podobnie jak akt nadania) skierowana została do osoby zmarłej tj. do J. K. - jest to wadliwość która nie podlega konwalidacji i zaskarżona decyzja powinna być usunięta z obrotu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia (...) r. ((...)) stwierdziło, że decyzja prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia (...) r. (nr (...)) o wykonaniu aktu nadania (ustaleniu granic, zwolnienia od obowiązku uiszczenia ceny), została wydana z naruszeniem prawa.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium odwołało się do ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. w którym wyrażono ocenę, że decyzja SKO z dnia (...) r. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ani w żaden inny sposób nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron. Stanowi ona jedynie wyraz tego, że właściwy organ stwierdził w sposób niewiążący, że w sensie prawnym nie istnieje decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. NSA ocenił, że fakt wcześniejszego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji i odmowa organu wszczęcia postępowania, nie oznacza, że zachodzi przeszkoda do złożenia kolejnego wniosku w tym przedmiocie i do jego rozpatrzenia. Ewentualna decyzja w tej sprawie nie będzie mogła być tylko z tego powodu uznana za wydaną warunkach res iudicata.

Przystępując do rozpatrzenia sprawy zakreślonej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, Kolegium na wstępie omówiło charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazało dalej, że materialnoprawną podstawą poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzji był przepis art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm.). W jej rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji orzekł o ustaleniu granic gospodarstwa rolnego nadanego na własność aktem nadania z dnia (...) r. J. K. a także zwolnił go z obowiązku uiszczenia ceny nabycia tego gospodarstwa. W związku z powyższym Kolegium wyjaśniło, że w dniu 7 września 1951 r. wszedł w życie ww. dekret, który w art. 2 stanowił, że osoby, które posiadały gospodarstwo rolne i prowadziły je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej a do dnia wejścia w życie dekretu nie nabyły ich własności, stały się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Art. 5 ust. 2 stanowił, że akty nadania wydane na podstawie dotychczasowych przepisów są poświadczeniami własności o których mowa w ust. 1. W myśl zaś art. 6 ust. 1 i ust. 2 podstawa wpisu prawa własności w księdze wieczystej nabytego gospodarstwa rolnego było prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Celem tego orzeczenia było określenie granic gospodarstwa rolnego oraz jego szacunek, w tym określenie wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo.

Kolegium stwierdziło, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja o wykonaniu aktu nadania orzekała jedynie o granicach gospodarstwa rolnego w żaden sposób nie rozstrzygając o prawie własności nadanych gruntów.

Zaznaczyło także, że z punktu widzenia celu dekretu priorytetowe znaczenie mają akty nadania które poświadczają własność gospodarstw rolnych i ich przynależności określając powierzchnię gruntów i ich składników. W tym kontekście Kolegium uznało, że decyzja o wykonaniu aktu nadania nabiera cech dokumentu prawnego o charakterze technicznym, stanowiącego instrumentarium umożliwiające odwzorowanie w księdze wieczystej indywidulanych treści zawartych w akcie nadania.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że w J. K., przed wejściem w życie dekretu z dnia 6 września 1951 r. występował dwukrotnie o "przydzielenie gospodarstwa rolnego" - w 1945 i w 1946 r. Jednak do czasu, jego śmierci, co nastąpiło 12 marca 1950 r. nie doszło do wydania aktu nadania w trybie obowiązujących za życia J. K. przepisów.

Podaniem z dnia 30 listopada 1960 r. B. H. zwróciła się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we W. o "nadanie pośmiertne prawa własności dla (...) ojca J. K.". Wnioskodawczyni podkreśliła, że wniosek o przyznanie własności gospodarstwa rolnego położonego we W. przy ul. W., złożony został przez jej ojca w grudniu 1946 r. Następnie w podaniu z dnia 30 listopada 1960 r. wniesionym w sprawie "przyznania prawa własności" do Prezydium Miejskiej Rady narodowej we W., B. H. wskazała, że J. K. od listopada 1945 r. użytkował gospodarstwo rolne, położone we W. przy ul. W./1.

Po rozpatrzeniu tego podania Powiatowa Komisja Ziemska dla m. W. aktem nadania z dnia (...) r. (nr (...)) nadała J. K. gospodarstwo rolne o pow. około 0,50 ha a decyzją z dnia (...) r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. orzekło o ustaleniu granic gospodarstwa nr 8 położonego w osiedlu K., nadanego aktem nadania z dnia (...) r. J. K., zwalniając go od obowiązku uiszczenia ceny.

Następnie Sąd Powiatowy we W. postanowieniem z dnia (...) r. (sygn. akt (...)) stwierdził w pkt II, że wchodzące w skład spadku po J. K. (zmarłym 12 marca 1950 r.) i A. K. (zmarłej 9 grudnia 1954 r.) gospodarstwo rolne nadane spadkobiercom aktem nadania z dnia (...) r. dziedziczy w całości córka B. H.

Z kolei decyzją Prezydium Rady Narodowej m. W. z (...) r. zatwierdzono plan podziału nieruchomości położonych pomiędzy ul. W., U. i R., w tym należącą do B. H., i przyznano na jej rzecz działki gruntu: nr 241-248 o ogólnej pow. 3378 m2 oraz "wspólną działkę gruntu nr 223 z udziałem". Kolegium zauważyło, że działki nr 35-39 objęte aktem nadania z dnia (...) r. zmienione zostały na działkę nr 13, AM-5, a po podziale i przejęciu przez Skarb Państwa części nieruchomości, przedmiotem własności B. H. pozostały działki nr 241- 248 o pow. ogólnej 3378 m2.

Wskazując na powyższe okoliczności faktyczne, Kolegium przywołało stanowisko NSA z wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. w którym stwierdzono, że " W efekcie wydano akt nadania nr (...) z dnia (...) r. Decyzja ta została wprawdzie wydana w stosunku do J. K., lecz brak jest dowodu doręczenia mu decyzji, skoro organ powziął informację o jego śmierci - chociażby z podania B. H. z 30 listopada 1960 r. (...) to skarżąca odebrała tę decyzję, co poświadczyła własnoręcznym podpisem na jej odwrocie. Prezydium dzielnicowej rady m. W. w dniu (...) r. wydało następnie decyzję o wykonaniu aktu nadania. Również i ta decyzja została doręczona wyłącznie B. H., o czym świadczy adnotacja i jej podpis na decyzji. Co więcej w dniu 28 października 1964 r. skierowano do niej wezwanie w sprawie odbioru orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z kwitem wpłaconych 100 zł w charakterze strony". Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że wymienione dokumenty wykluczają uznanie, że akt nadania nie wszedł obrotu prawnego. Został on niewątpliwie zakomunikowany (doręczony) skarżącej jako podmiotowi "będącemu na zewnątrz organu administracji publicznej - a co więcej - będąc jedyną spadkobierczynią gospodarstwa rolnego po J.m K.ze, była ona traktowana przez organ jako strona tego postępowania. Akt ten nie tylko wszedł do obrotu ale i wywołał określone skutki prawne których skarżąca nie kwestionowała". NSA zauważył, że to na rzecz wnioskodawczyni, Sąd Powiatowy we W. stwierdził nabycie spadku po J. K. i A. K., w tym gospodarstwa rolnego określonego tym właśnie aktem nadania. W dalszej kolejności wnioskodawczyni darowała cześć tej nieruchomości synom A. i G. H. (umowa darowizny z (...)).

W ocenie Kolegium, w rozważanym przypadku stroną postępowania nie mogła być osoba zmarła na długo przed wszczęciem postępowania. Zgodnie z art. 26 i art. 27 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania aktu nadania - stroną postępowania mogła być tylko osoba fizyczna, która żyła. Z chwilą śmierci, tj. 12 marca 1950 r. J. K. utracił zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych a to znaczy, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r.

Zdaniem Kolegium, nie jest jednak możliwie stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu nadania, gdyż wywołał on nieodwracane skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Organ wyjaśnił, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce, gdy decyzja wywołała taki stan prawny, że nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego, czyli przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy też do czynienia, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną dla podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjna wywołaną wadą nieważności. Organ omówił także przypadki, które w orzecznictwie uznawane są za nieodwracalne skutki prawne. Zaznaczył dalej, że decyzja orzekająca o położeniu gruntów będących przedmiotem własności wywołuje nieodwracalne skutki prawne, jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego, szczególnie w warunkach pozwalających na stosowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem Kolegium, analiza stanu prawnego i faktycznego w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że prawo własności gruntu objętego aktem nadania było między innymi przedmiotem dziedziczenia oraz zbycia w drodze umowy darowizny (umowa z dnia 13 października 1980 r.) a po podziale geodezyjnym w 1970 r. Skarb Państwa przejął część tego gruntu a przedmiotem własności skarżącej pozostały działki nr 241-248 o łącznej pow. 3378 m2. Na skutek wydania kontrolowanej decyzji powstał zatem nieodwracalny skutek prawny i tego stanu - zdaniem Kolegium - nie można wyeliminować stwierdzając jej nieważność. Organ nadzoru zaznaczył nadto, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy wszystkich przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w tym także rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo Kolegium podniosło, że stwierdzenie nieważności ostatecznych rozstrzygnięć od wydania których upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością. Interpretacji art. 156 k.p.a. jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający a nie rozszerzający. Wskazało także na linię orzeczniczą akcentującą konieczność uwzględnienia przy weryfikowaniu rozstrzygnięć pod kątem stwierdzenie nieważności - z uwagi na rażące naruszenie prawa - upływu określonego czasu od wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia oraz wywołania przez to rozstrzygnięcie określonych skutków prawnych. W tym zakresie organ odwołał się głównie do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702).

Skarżąca nie zgodziła się z tym orzeczeniem i wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestionując stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na nieodwracalność skutków prawnych wskazała, że faktem jest, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania wywołało następcze skutki prawne - jednak wątpliwie jest twierdzenie Kolegium o ich nieodwracalności. Zdaniem skarżącej wbrew stanowisku Kolegium możliwy jest powrót do stanu sprzed wydania decyzji o wykonaniu aktu nadania w taki sposób aby zrekompensować jej skutki wadliwego (z winy organu) rozstrzygnięcia. Skarżąca uznaje, że rozstrzygnięcie Kolegium pozbawia ją możliwości uzyskania rekompensaty z powodu wadliwości aktu nadania, przede wszystkim podjęcia działań w kwestii ustalenia obszaru/powierzchni objętego decyzją o wykonaniu aktu nadania. Nie mogąc kwestionować rozstrzygnięcia objętego decyzją o wykonaniu aktu nadania, wobec odmowy stwierdzenia jej nieważności, pozbawiona została tym samym, możliwości aktywnego ingerowania w treść tej decyzji. Zarzuciła także, że okolicznością sporną, nadal nie rozstrzygniętą przez Kolegium pozostaje kwestia prawidłowości ustalenia granic nadanego gospodarstwa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia (...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 in fine, art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium w zasadniczej części powtórzyło argumentację przedstawioną w decyzji z dnia (...). W konkluzji, skład orzekający Kolegium, podzielił pogląd wyrażony w decyzji z dnia (...) r., że przedmiotowa decyzja o wykonaniu aktu nadania wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jednak ze względu na nieodwracalne skutki jakie wywołała nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Kolegium zgodziło się z prezentowanym wcześniej stanowiskiem, że nieodwracalność skutków prawnych wynika z faktu, że prawo własności gruntu będące przedmiotem powyższej decyzji, było między innymi, przedmiotem dziedziczenia oraz zbycia w drodze umowy darowizny (umowa z dnia 13 października 2008 r.) a po podziale geodezyjnym tego gruntu w 1970 r. część z nieruchomości przejęta została przez Skarb Państwa. Kolegium ponownie podkreśliło także, że instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 przez przyjęcie, że wobec nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała decyzja o wykonaniu aktu nadania z dnia (...) r. (wydana z rażącym naruszenia prawa) nie ma możliwości stwierdzenia jej nieważności a jedynie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i a contrario art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuznanie nieważności decyzji o wykonaniu aktu nadania pomimo stwierdzenia przez Kolegium rażącego naruszenia prawa art. 6 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o uregulowaniu własności osadniczych gospodarstwa chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuznanie nieważności decyzji o wykonaniu aktu nadania - pomimo rażącego naruszenia § 10 zarządzenia Ministra Ziem Odzyskanych z dnia 27 sierpnia 1946 r. w sprawie przeprowadzenia czynności przygotowawczych do uregulowania praw własności w osadnictwie rolnym na obszarze Ziem Odzyskanych w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie przeprowadzenia czynności przygotowawczych do uregulowania praw własności w osadnictwie rolnym na obszarze Ziem Odzyskanych nr 6/04/7342 przez wydanie aktu nadania a następnie decyzji o wykonaniu aktu nadania obejmującego powierzchnię gospodarstwa rolnego J. K. o wielkości 0,5741 ha, pomimo, że powyższe decyzje nie zostały poprzedzone decyzją Starosty w zakresie zmiany w stanie posiadania majątku J. K., co do którego został złożony wniosek o przyznanie prawa własności;

- art. 156 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że akt nadania z dnia (...) r. wywołał nieodwracalne skutki prawne których organ nie ma kompetencji zmienić podczas, gdy akt ten wywołał nieodwracalne skutki prawne w zakresie nadania gospodarstwa rolnego pow. 0,50 ha podczas, gdy akt nadania i decyzja o wykonaniu aktu nadania, wywołały nieodwracalne skutki prawne jedynie w zakresie nadanego J. K. gospodarstwa rolnego a nie mogły wywołać nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie nie przyznanych gruntów w wielkości 4,5 ha, gdyż nie były one objęte ani aktem nadania ani decyzją o jego wykonaniu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.pa. przez zbyt swobodną ocenę dowodów, nierozpoznanie sprawy w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy albowiem akt nadania oraz decyzja o wykonaniu aktu nadania zostały wydane na osobę nieżyjącą, natomiast ustalona w powyżej wskazanych powierzchnia gospodarstwa J. K. została bezprawnie zmniejszona.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Kolegium z 22 marca 2017 r.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację rozwijającą opisane wyżej zarzuty. Stwierdzono, między innymi, że niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium łączące niemożność stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o wykonaniu aktu nadania z tym, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Autorka skargi zgodziła się ze stwierdzeniem, że decyzja ta wywołała następcze skutki prawne, jednak jej zdaniem, wątpliwie jest twierdzenie organu o ich nieodwracalności. Tej oceny, nie zmienia ani fakt następczego dziedziczenia nieruchomości objętej sporną decyzją, ani następcze przeniesienie własności w drodze umowy darowizny. Wbrew stanowisku Kolegium możliwy jest bowiem powrót do stanu sprzed wydania decyzji o wykonaniu aktu nadania w taki sposób, by po stronie skarżącej doszło do zrekompensowania skutków wywołanych wadliwym aktem nadania, wydanym z winy organu administracji. Brak jest podstaw dla twierdzenia Kolegium, że nie ma przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną dla podjęcia takich aktów, których treścią nie będzie cofanie, znoszenie i odwracanie skutków prawnych wywołanych wadliwym aktem nadania, ale "naprawienie" tych skutków w formie dopuszczalnej przez prawo. Wolą skarżącej jest, aby Kolegium nie przesądzało, że nie przysługują jej żadne środki prawne, które mogłaby wykorzystać w celu dochodzenia swoich praw po stwierdzeniu nieważności decyzji o wykonaniu aktu nadania. Zdaniem skarżącej, odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji pozbawiła ją możliwości podjęcia działań prawnych, chociażby w obszarze dotyczącym powierzchni nieruchomości objętej aktem nadania i decyzją o wykonaniu aktu nadania. Wobec odmowy stwierdzenia nieważności aktu nadania, skarżąca uważa, że została pozbawiona możliwości aktywnego ingerowania w treść decyzji o wykonaniu aktu nadania z oraz decyzji o wykonaniu aktu nadania, a tym samym ustalenia granic nieruchomości i jej powierzchni - co nadal pozostaje kwestią sporną, niewyjaśnioną przez Kolegium. Organ powinien ocenić, jaki wpływ na dopuszczalność prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego związanego z wydaną wadliwie decyzją o wykonaniu aktem nadania, wywołała śmierć J. K., na wniosek którego postępowanie to zostało wszczęte. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy istnieje podmiot mogący być strona postępowania a akt nadania i decyzja o jego wykonaniu może rozstrzygać o prawach i obowiązkach osoby będącej stroną postępowania. W niniejszej sprawie rozstrzygał zaś o prawach i obowiązkach J. K., czyli osoby nie będącej już stroną tego postępowania. W takiej sytuacji uzasadnione są działania skarżącej zmierzające do takiego ukształtowania sytuacji prawnej, aby to ona miała możliwość - jako strona postępowania - ingerowania w treść aktu nadania, tak aby regulował jej prawa i obowiązki.

Autorka skargi zauważyła również, że o tym, iż decyzja o wykonaniu aktu nadania wydana została z rażącym naruszeniem prawa świadczy nie tylko fakt skierowania jej do osoby zmarłej (co zostało szeroko omówione) ale także to, że nie została ona - podobnie jak akt nadania - poprzedzona decyzją Starosty w zakresie zmiany stanu posiadania majątku (do 0,5 ha), co do którego nie został złożony wniosek o przyznanie prawa własności przez J. K., zgodnie z § 10 zarządzenia Ministra Ziem Odzyskanych z dnia 27 sierpnia 1946 r. W tym względzie wskazano, że 5 grudnia 1946 r. Komisja Wnioskowa Starostwa Powiatowego we W., działając na podstawie ww. § 10 potwierdziła złożenie wniosku o przyznanie prawa własności użytkowanej przez J. K. nieruchomości. Zgodnie z informacją zamieszczona w treści tego potwierdzenia "do czasu prawomocnego orzeczenia Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego wszelkie zmiany w stanie posiadania majątku, co do którego został przyjęty wniosek o przyznanie prawa własności, mogły być dokonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wyłącznie na podstawie decyzji Starosty, wydanej na podstawie opinii powiatowej władzy ziemskiej i Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego (...)". Tymczasem J. K. nie otrzymał, żadnej decyzji Starosty, która dokonałaby zmian w stanie jego posiadania majątkowego wykazanego we wniosku o przyznanie własności. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby wyzbycie się przez J. K. około 4,5 ha ziemi, ani jego opuszczenia przez wnioskodawcę a następnie spadkobierców.

Zdaniem skarżącej, nie ma przy tym żadnego znaczenia dla wyniku sprawy fakt, że prawo własności objęte aktem nadania i decyzją o jego wykonaniu stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego - między innymi - przedmiotem dziedziczenia oraz zbycia w drodze umowy darowizny. Organ nie może bowiem twierdzić, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie tej części gospodarstwa rolnego przyznanego w 1946 r. J. K., którą nabył on z mocy prawa z dniem 7 września 1951 r. a która bezprawnie nie została uwzględniona w akcie nadania z 1963 r. a następnie w orzeczeniu o jego wykonaniu z 1964 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności działań administracji publicznej następuje według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia wydania kontrolowanego aktu i w oparciu o akta administracyjne z tego stanu sprawy (art. 133 § 1 u.p.p.s.a.).

Przeprowadzona zgodnie z powyższymi kryteriami kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylnie na podstawie art. 145 § 1 u.p.p.s.a.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznający sprawę podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną które legły u podstaw przyjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia (...) r. o wykonaniu aktu nadania z dnia (...) r. ustalająca granice gospodarstwa o pow. 0,5741 ha oraz zwalniająca J. K. od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa w sposób rażący narusza prawo.

Materialnoprawną podstawę powyższego orzeczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm.). Dekret ten wszedł w życie z dniem 7 września 1951 r. a jego celem było uregulowanie sytuacji prawnej osób, które znajdowały się w posiadaniu gospodarstw rolnych lecz nie dysponowały aktem ich nadania (wydanym na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych) jak również sytuacji osób, które co prawda posiadały akty nadania, ale nie otrzymały orzeczeń o ich wykonaniu. Przepis art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. przewidywał, że osoby, które posiadają gospodarstwo rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Jednocześnie w przypadku gospodarstw rolnych, co do których nie wydano aktów nadania, w celu poświadczenia własności, zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r. starosta wydawał akty nadania z urzędu, natomiast akty nadania wydane na podstawie dotychczasowych przepisów stanowiły - stosownie do art. 5 ust. 2 poświadczenie własności, o którym mowa w ust. 1. Z art. 6 ust. 1 dekretu wynikało, że granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustalało orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, wydawane z urzędu przez starostę (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej). Prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania stanowiło podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne (art. 6 ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 tego dekretu, władza nie mogła zmienić granic gospodarstwa rolnego po wydaniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Przed wydaniem tego orzeczenia granice gospodarstwa rolnego mogły być zmienione w związku z regulacją i jedynie w tym przypadku, gdy to jest potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika jednoznacznie, że celem ww. dekretu nie było tworzenie podstaw do wtórnego rozdysponowania gospodarstw rolnych a jedynie usankcjonowanie pod względem prawnym stanów faktycznych zaistniałych w tej sferze przed jego wejściem w życie. Wydawane na podstawie art. 5 ust. 1 tego dekretu akty nadania gospodarstwa rolnego miały charakter deklaratoryjny. Potwierdzały zatem określony stan prawny, lecz go nie kształtowały. "Nabycie" gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów analizowanego aktu, było możliwe jedynie wówczas, gdy w dacie jego wejścia w życie osoba "nabywająca" posiadała to gospodarstwo i prowadziła je osobiście bądź przez członków rodziny pozostających z nią we wspólności gospodarczej i gdy, do tego dnia, nie został wydany na jej rzecz akt nadania bądź orzeczenie o jego wykonaniu - na mocy wcześniej obowiązujących przepisów.

Procedura nadawania gospodarstw rolnych na mocy omawianego dekretu przewidywała zatem dwa rodzaje aktów administracyjnych: po akt nadania - poświadczający nabycie prawa własności, po drugie orzeczenie o wykonaniu aktu nadania (art. 6 ust. 1). Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania nie rozstrzygało w przedmiocie prawa własności ale stanowiło wykonanie aktu nadania co do doprecyzowania wcześniej już potwierdzonego prawa w zakresie granic gospodarstwa rolnego jego powierzchni i innych składników gruntu. Samo orzeczenie o wykonaniu aktu nadania miało więc charakter aktu subsydiarnego związanego w stosunku do aktu nadania.

Z przyjętych przez Kolegium, niekwestionowanych ustaleń faktycznych niniejszej sprawy wynika, że Państwowy Urząd Repatriacyjny Rejonowy Inspektorat Osadnictwa we W. przekazał J. K. w użytkowanie, nieruchomość miejską (przy ul. (...)), co potwierdza sporządzony 3 stycznia 1946 r. protokół przekazania repatriantowi - przesiedleńcowi nieruchomości w użytkowanie. Następnie w dniu 5 grudnia 1946 r. J. K. wystąpił o przyznane mu prawa własności nieruchomości ziemskiej (rolnej) położonej w gromadzie W. w gminie W. obejmującej 5 ha gruntu wraz z zabudowaniami. Jednocześnie zawnioskował o nadanie mu prawa własności "na powyższe gospodarstwo rolne we W. ul. W." wskazując, że posiada w użytkowaniu nieruchomość, objętą w posiadanie w dniu 3 stycznia 1946 r. na podstawie protokołu wprowadzenia PUR o obszarze 3,5 ha (3 ha to grunty orne, 0,30 ha grunty pod zabudowaniami, 0,20 ha nieużytki).

Wprowadzony w gospodarstwo rolne J. K. - jak wynika z akt sprawy - zmarł 12 marca 1950 r., i przed tym dniem nie uzyskał on aktu nadania poświadczającego własność gospodarstwa rolnego wydanego na podstawie dekretu z 1946 r. Następnie B. H. - jego następczyni prawna - wystąpiła do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we W. z wnioskiem o nadanie mu gospodarstwa rolnego wskazując, że od listopada 1945 r. użytkował on gospodarstwo przy ul. W./1. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, Powiatowa Komisja Ziemska dla miasta W. w dniu (...) r. orzekła o nadaniu na rzecz J. K. gospodarstwa rolnego położonego we W. w Osiedlu K. przy ul. W., obejmującego grunty rolne o pw. 0,50 ha. Następnie decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia (...) r. orzeczono o wykonaniu aktu nadania, ustalając granice gospodarstwa nr 8 i zwalniając z obowiązku uiszczenia ceny nabycia tego gospodarstwa.

Bezsporne także jest, że przedmiotowe akty weszły do obrotu prawnego, gdyż zostały doręczone B. H., którą organ traktował jak stronę - ta kwestia została prawomocnie przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 295/15), który podzielił w tym względzie zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 20 października 2014 r. (II SA/Wr 531/14).

W tych okolicznościach należy zgodzić się z Kolegium, że J. K. nie był stroną postępowania o nabycie własności gospodarstwa rolnego w trybie omawianego dekretu z dnia 6 września 1951 r. Skoro bowiem zmarł 18 miesięcy przed dniem wejścia w życie tego dekretu, to bezsprzecznie nie był posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego w dacie wejścia tego dekretu w życie i nie spełniał kryteriów do uzyskania aktu nadania gospodarstwa rolnego. Wydanie aktu nadania winno nastąpić na rzecz podmiotu, który w dacie wejścia w życie dekretu był posiadaczem gospodarstwa rolnego i prowadził je osobiście lub przez członków rodziny. Wydanie aktu nadania na rzecz innego podmiotu, stało w oczywistej sprzeczności z treścią art. 2 ust. 1 ww. dekretu. J. K. z chwilą śmierci utracił zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych i nie mógł być podmiotem praw i obowiązków wynikających z aktu nadania a w konsekwencji także z decyzji o wykonaniu aktu nadania.

W postępowaniu przed Kolegium wykazane zostało, że z powyższych względów, akt nadania wydany został z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. W konsekwencji taką samą wadą dotknięta jest także, wydana w wykonaniu tego aktu nadania decyzja, która określa granice gospodarstwa rolnego i zwalnia J. K. z obowiązku uiszczenia ceny jego nabycia. Należy zgodzić się z Kolegium, że decyzja ta nie rozstrzygając o prawie własności a jedynie doprecyzowując treści zawarte w wykonywanym akcie stanowi akt subsydiarny - integralnie związany z aktem nadania, który z punktu widzenia celu dekretu miał charakter priorytetowy. Uczynienie adresatem tego aktu osoby nie żyjącej, która nie mogła być podmiotem praw i obowiązków i nie nabyła z mocy prawa własności gospodarstwa rolnego wraz ze wszystkimi konsekwencjami jak określenie jego granic i zwolnienie z obowiązku uiszczenia ceny, rażąco naruszało przepis art. 2 i art. 6 dekretu.

Pomimo stwierdzenia przez Kolegium, że kontrolowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie o wykonaniu aktu nadania dotknięte było kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ nadzoru nie mógł jednak uwzględnić żądania skarżącej przez stwierdzenie jego nieważności, a to ze względu na jednoczesne wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten wprowadza bowiem ograniczenie zastosowania sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi, kwalifikowanymi wadami wyliczonymi § 1 art. 156 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dla organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne, istnienie ww. przepisu oznacza obowiązek zbadania, czy decyzja dotknięta kwalifikowanymi wadami nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ich ujawnienie nakazuje bowiem organowi odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji i orzeczenie zgodnie art. 158 § 2 k.p.a. tj. o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. W efekcie zatem, wadliwa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i utrzymane są skutki które ona wywołała.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo oceniło, że poddane kontroli nadzwyczajnej orzeczenie o wykonaniu aktu nadania wywołało nieodwracalne skutki prawne. Sąd przyjął, że nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. to takie, których organ administracji nie jest w stanie anulować (czy też odwrócić) swoimi działaniami z uwagi na niemożność kompetencyjną. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych decyzji można rozpatrywać w trzech płaszczyznach: istnienia przedmiotu którego prawo dotyczyło, podmiotu któremu prawo przysługiwało, istnienia danego stanu prawnego. Brak podmiotu, przedmiotu lub zmiana stanu prawnego przesądza o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. I OSK 1923/15 i przywołana w nim literatura). Nieodwracalne skutki prawne dotyczą więc prawa a nie faktów, stąd nie ma znaczenia możliwość przywrócenia stanu faktycznego sprzed wydania decyzji, natomiast znaczenie może mieć skutek w postaci podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku z wydaniem wadliwej decyzji. Chodzi tu o skutki materialnoprawne, których organ nie może odwrócić działając w granicach swoich kompetencji tj. w formach prawnych dla niego właściwych i we właściwym trybie postępowania. Inaczej mówiąc, organ nie ma instrumentu prawnego dla odwrócenia skutku prawnego. Decyzja wywołuje skutek nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu, nie czynią go właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji który może być odwrócony tylko przez sąd na podstawie norm prawa prywatnego, będzie dla organu administracji - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - nieodwracalny. Nieodwracalny skutek prawny ma miejsce, gdy decyzja wywoła tego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Powszechnie uważa się, że taki brak możliwości zniweczenia skutków decyzji przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych (zbycie prawa własności lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 - ONSA z 1997 r. Nr 2 poz. 49, lub też wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. I OSK 1263/14). Obrót prawny nieruchomością wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji jaka była podstawą nabycia prawa (patrz uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 OSNC z 1992 r. Nr 12, poz. 211) i wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. II OSK 292/11 LEX nr 1219128) oraz cytowane tam orzecznictwo). Szczególnie dotyczy to sytuacji, gdy decyzja wywoła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj gdy stała się ona podstawą dla dokonania (nieodwracalnej dla organu) czynności prawa cywilnego.

W niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania określające położenie gruntów i ich powierzchnię wywołało i stanowiące podstawę dla wpisu własności w księdze wieczystej, wywołało skutki prawne w sferze prawa cywilnego. Zwrócił na to uwagę także NSA stwierdzając w swoim wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania (podobnie jak akt nadania) zostało doręczone skarżącej i wywołało określone skutki prawne. Jak zauważono (wraz z aktem nadania) stało się ono bowiem podstawą dla wpisu w księdze wieczystej własności gospodarstwa rolnego na rzecz J. K. W konsekwencji, legło też ono zatem u podstaw dziedziczenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego, które jak stwierdził Sąd Powiatowy we W. w postanowieniu z dnia (...) r. wchodziło w skład spadku po J. K. i jego żonie. Objęta postępowaniem decyzja wraz z aktem nadania wywołała zatem skutek w postaci ukształtowania masy spadkowej po J. K. i jego żonie, która przeszła na następców prawnych.

Analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazuje, że akt nadania obejmował gospodarstwo rolne o pow. około 0,50 ha, które skonkretyzowane zostało w orzeczeniu o jego wykonaniu z dnia (...) r. i obejmowało działki o numerach: 35, 36, 37, 38 i 39 - KM 6 o pow. 05741 ha. Z akt sprawy wynika dalej, że działki te zostały scalone w jedną działkę nr 13, która wraz z innymi nieruchomości objęta została decyzją z dnia (...) r. o zatwierdzeniu planu podziału nieruchomości (...).W wyniku tego podziału wyodrębnione zostały działki, którym nadano nowe numery. Część z nich została przejęta przez Skarb Państwa a część (stanowiąca działki nr 241, nr 242 nr 243, nr 244, nr 245, nr 246, nr 247, nr 248 o łącznej pow. 3378 m2) pozostała własnością skarżącej. Skarżąca posiadała także udział 59% w działce nr 223. Z włączonych do akt sprawy dokumentów z ewidencji gruntów - map ewidencyjnych oraz odpisów umów sprzedaży, darowizn i odpisów z ksiąg wieczystych wynika także, że działki przejęte przez Skarb Państwa - wchodzące pierwotnie w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego zostały częściowo oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich i zabudowane budynkami. Prawo użytkowania wieczystego przekształcono następnie we własność a w niektórych przypadkach doszło następnie do ich zbycia (np. działka nr 248, nr 253, nr 254, nr 255 czy nr 256). Również działki które pozostały w dyspozycji skarżącej były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego o czym świadczą zalegające w aktach umowy darowizny i sprzedaży ((...)).

W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, uznać należy, że przedmiotowa decyzja (oraz akt nadania) wywołały skutki w sferze prawa cywilnego powodując bezpośrednio, najpierw skutek w postaci dziedziczenia przez skarżącą po J. K. i jego żonie, a następnie w postaci obrotu wyodrębnionymi geodezyjnie częściami nieruchomości. Tych skutków organ administracji w ramach posiadanych kompetencji nie jest władany odwrócić.

W kontekście przedstawionych uwag niezasadny jest zatem zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że wobec nieodwracanych skutków prawnych nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o wykonaniu aktu nadania. Ustalenie bowiem, że akt administracyjny dotknięty którąkolwiek z wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. wywołał nieodwracany skutek prawny, stanowi przeszkodę dla stwierdzenia jego nieważności.

Skarżąca nie kwestionuje, że przedmiotowe orzeczenie dotknięte wadą nieważności wywołało następcze skutki prawne w postaci choćby dziedziczenia i darowizny, jednak twierdzi, że (wbrew stanowisku Kolegium) możliwy jest powrót do stanu sprzed wydania decyzji o wykonaniu aktu nadania a wcześniej aktu nadania. Z tą argumentacją nie można się zgodzić. Jak wskazano, organ administracji nie ma kompetencji do odwrócenia bezpośredniego skutku aktu nadania i orzeczenia o jego wykonaniu jaki powstał w związku z dziedziczeniem potwierdzonym prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Konsekwencją tego dziedziczenia było dokonanie przez skarżącą kolejnych czynności rozporządzających. Tych skutków organ administracji działając granicach swojego umocowania ustawowego - czyli w drodze postępowania administracyjnego i indywidulanego aktu administracyjnego - nie jest w stanie zniweczyć, tak aby przywrócić pierwotny stan prawny - czyli stan prawny istniejący przed wydaniem aktu nadania a następnie orzeczenia o jego wykonaniu. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest to nieodwracalność absolutna. Jest to nieodwracalność względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji.

Sąd dostrzega przy tym, że brak byłoby podstaw do przyjęcia nieodwracanych skutków prawnych aktu nadania, w sytuacji, gdy przejście prawa własności na inne podmioty następowałoby na podstawie kolejnych orzeczeń administracyjnych. Jak wyżej zaznaczono, w niniejszej sprawie wydane zostało orzeczenie o przejęciu części nieruchomości przez Skarb Państwa (decyzja z 1970 r.). Istotne jednak jest, że przed wydaniem tego orzeczenia doszło do sukcesji generalnej na skutek dziedziczenia stwierdzonego postanowieniem sądu powszechnego. Decyzja o podziale skierowane była zatem już do następcy prawnego adresata aktu nadania. Nie można pominąć, że także po przejęciu części nieruchomości przez Skarb Państwa doszło do obrotu cywilnego wyodrębnionych ewidencyjnie działek przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. Tak ustanowione prawo użytkowania wieczystego podlegało także zbyciu (np. działka nr 256) a następnie przekształceniu we własność.

Nie jest uzasadniony zarzut, że Kolegium nie może twierdzić, że "brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu podstawę prawną dla organu do podjęcia takich aktów, których treścią nie będzie cofanie, znoszenie i odwracanie skutków prawnych wywołanych wadliwym aktem ale "naprawienie" tych skutków w formie dopuszczalnej przez prawo. Po pierwsze, Kolegium nie wypowiadało się co do możliwości "naprawienia skutków prawnych wadliwej decyzji", czy też "uzyskania przez skarżącą rekompensaty" - nie jest to bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ oceniał tylko, czy decyzja dotknięta była kwalifikowanymi wadami prawnymi i badał, czy wystąpiły prawne ograniczenia dla możliwości stwierdzenia jej nieważności. Takim ustawowym ograniczeniem jest nieodwracalność skutków prawnych. Kolegium zobowiązane było zbadać, czy dotknięte wadą nieważności orzeczenie takie skutki wywołało, co też uczyniło.

Należy w tym miejscu zauważyć, że skoro decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej wywołuje skutek wsteczny, tj. eliminuje z obrotu prawnego decyzję obarczoną którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., to wprowadzenie w ustawie regulacji nie pozwalającej na stwierdzenie nieważności takiej wadliwej decyzji, jest wyrazem woli ustawodawcy pozostawienia w obrocie prawnym tej decyzji ze względu na określone istotne wartości wymagające ochrony, w tym potrzebę ochrony pewności obrotu prawnego. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (w sprawie P 46/13) zwrócił uwagę na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności ale i reguł pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa. Wyjaśnić należy, że wyrokiem tym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania upłynął znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten ma co prawda charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i zasadniczo wskazuje na konieczność podjęcia działań ustawodawczych, jednak zawiera cenne wskazówki interpretacyjne jak należy rozumieć badany przepis nie tylko przy uwzględnieniu zasady praworządności ale także zasady pewności prawa i zaufania do państwa. Orzeczenie to promuje zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego i ochrony praw nabytych. Generalnie Trybunał opowiedział się bowiem za ochroną trwałości decyzji administracyjnej i stabilizacji stosunków społecznych przyjmując, że w sytuacji, w której decyzja przez kilkadziesiąt lat korzystała z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, to zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Tego rodzaju interpretacja wydaje się być uzasadniona zwłaszcza w przypadku aktów prawnych wydanych w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku.

Skarżąca zarzuca także, że Kolegium nie stwierdziło nieważności stanowiącej przedmiot postępowania decyzji o wykonaniu aktu nadania oraz aktu nadania, pomimo rażącego naruszenia § 10 zarządzenia Ministra Ziem Odzyskanych z 27 sierpnia 1946 r. w sprawie przeprowadzenia czynności przygotowawczych do uregulowania praw własności w osadnictwie rolnym na obszarze Ziem Odzyskanych przez orzeczenie o nadaniu gospodarstwa o pow. 0,5741 ha pomimo, że nie wydano wcześniej decyzji Starosty w zakresie zmiany w stanie posiadania J. K. Zdaniem skarżącej, akt nadania w sposób bezprawny pozbawił jej ojca własności ziemi, którą otrzymał w zamian za pozostawione mienie a orzeczenie o wykonaniu aktu nadania nieprawidłowo ustaliło granice gospodarstwa i zostało wydane na podstawie aktu nieważnego.

W odniesieniu do tak postawionego zarzutu zauważyć należy, że brak jest uzasadnionych podstaw do żądania badania przez Kolegium w postępowaniu nieważnościowym zgodności z prawem aktu nadania w zakresie wielkości przyznanego gospodarstwa rolnego, jeżeli stwierdzone zostało, że podmiot na rzecz którego akt nadania został wydany, nie był podmiotem uprawnionym do jego uzyskania. W takiej sytuacji kwestia przedmiotu (wielkości gospodarstwa rolnego którego nabycie własności potwierdzono) pozostaje kwestią wtórną. Trzeba także zauważyć, że zarzut ten jest spóźniony, gdyż podniesiony został dopiero na etapie wniesienia skargi. We wniosku o wszczęcie postępowania, zarzutu tego skarżąca nie podnosiła wskazując jedynie, że decyzję wydano dla osoby nieżyjącej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdziła zaś tylko, że "odmowa stwierdzenia nieważności aktu" (co w niniejszej sprawie nie miało wszak miejsca - zazn. Sądu) pozbawia ją możliwości podjęcia działań prawnych co do powierzchni gospodarstwa objętego aktem nadania. W tych okolicznościach trudno czynić organowi zarzut, że nie odniósł się do ewentualnego naruszenia przywołanego w skardze przepisu.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.