Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506889

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 25 stycznia 2018 r.
II SA/Wr 735/17
Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej albo w drodze decyzji administracyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus.

Sędziowie WSA: Olga Białek, Anna Siedlecka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnegoi Kartograficznego we W. z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia (...) r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy P., utrzymano w mocy decyzję Starosty J. z dnia (...) r. nr (...), którą odmówiono aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek: nr 97/35 (PsIV) o powierzchni ogólnej 0,19 ha i nr 97/37 (PsIV) o powierzchni ogólnej 0,08 ha ((...)) - poprzez zmianę użytku gruntowego z pastwisk trwałych IV klasy "PsIV" na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "Bp".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że z wnioskiem o dokonanie aktualizacji wystąpiła Gmina P. wskazując, że ww. działki straciły charakter rolny. Jednocześnie wskazano, że w dniu 15 czerwca 2016 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wpłynęła dokumentacja geodezyjna (identyfikator zgłoszenia prac (...)), zawierająca rezultaty wykonanych pomiarów geodezyjnych oraz wyniki opracowania pomiarów, skompletowana w postaci operatu technicznego. Dokumentacja ta przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2017 r. i zaewidencjonowana pod numerem (...) (przywołana we wskazanym wyżej wniosku Gminy P.). Jak wynika z dokumentacji wchodzącej w skład tego operatu, w szczególności ze sprawozdania technicznego, celem pracy było opracowanie mapy zmian danych ewidencyjnych. Zakres tych prac obejmował działki ewidencyjne nr 97/35 i nr 97/37, położone w obrębie P., gminy P. Z kolei z opisu przebiegu i rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych wynika, iż "po porównaniu mapy zasadniczej z terenem stwierdzono zgodność jej treści ze stanem faktycznym, tylko w części, pozostała część działek - brak pokrycia terenu MZ. (...) działki straciły charakter rolny. Są przygotowywane przez Gminę do sprzedaży. Należy zmienić sposób użytkowania dz. z "PsIV" na "Bp". Grunt położony jest w strefie zabudowy".

Rozpatrując sprawę organy ustaliły, że dane ewidencji gruntów i budynków dotyczące ww. działek ewidencyjnych prezentuje wypis z rejestru gruntów, sporządzony w dniu 12 lipca 2017 r. Z dokumentu tego wynika, że działki stanowią grunty rolne w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby na terenie tych nieruchomości rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Nie została rozpoczęta budowa, w szczególności nie zostały podjęte prace przygotowawcze, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Brak jest dowodów, aby przedmiotowe działki były również objęte pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, stanowiącym podstawę do rozpoczęcia inwestycji na tym terenie. Z ustaleń Starosty J. wynika jednocześnie, iż w granicach ww. działek organ ten nie wydał pozwoleń na budowę i nie przyjmował zgłoszeń robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę (adnotacja urzędowa z dnia 5 maja 2017 r.). Nadto, stan faktyczny opisany w "protokole z oględzin" przedmiotowej nieruchomości z dnia 5 maja 2017 r. wskazuje m.in. że działka nr 97/35 stanowi "teren zakrzaczony, niezabudowany, brak rozpoczętej budowy", zaś działka nr 97/37 to "teren zielony, częściowo ogrodzony przez właścicieli dz. nr 97/21, częściowo nieogrodzony - wzdłuż dz. nr 97/22".

Organ wskazał, że zgodnie z treścią załącznika nr 6 do rozporządzenia, do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się grunty: 1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych lub leśnych; 2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych lub leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę. Zdaniem organu powyższy teren nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 lp. 15 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, uzasadniających zaliczenie tego gruntu do użytku gruntowego oznaczonego symbolem Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Ponadto, teren ww. działek nie jest przeznaczony pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, o których mowa w lp. 21 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Jak wynika z zaświadczenia Wójta Gminy P. z dnia 31 lipca 2017 r. wskazane działki ewidencyjne leżą w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w aktualnym opracowaniu planistycznym - "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" (uchwała nr (...) z późn. zm.) przedmiotowe działki znajdują się w obszarze funkcjonalnym: w części "obszary zabudowane (zainwestowane) z przewagą: zabudowy mieszkaniowej i usług (MU)" oraz w części "lasy (ZL)". Wobec tego żadna z przesłanek, o których mowa w lp. 15 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, umożliwiająca zaliczenie ww. działek ewidencyjnych do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, nie jest spełniona.

Ponadto organ wyjaśnił, że przepis § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. (Dz. U. poz. 1246) nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Przedmiotem postępowania prowadzonego na wniosek z dnia 28 marca 2017 r. jest aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych ww. działek ewidencyjnych. Należy wyraźnie odróżnić pojęcie gleboznawczej klasyfikacji gruntów od pojęcia oznaczenia użytków gruntowych, jako elementów informacji o gruntach. Pojęcia te określają odmienne elementy ewidencji gruntów.

Nie godząc się z przytoczonym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina P.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że zebrany materiał dowodowy nie został rozpatrzony wyczerpująco, z uwagi na pominięcie rzeczywistego sposobu użytkowania przedmiotowych działek gruntu, ujawnionego w operacie technicznym geodety oraz w wyniku oględzin nieruchomości. Zarzucono również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z lp. 15 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. w związku z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na przyjęciu, że w odniesieniu do przedmiotowych działek gruntu nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zaliczenie tych nieruchomości do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, mimo że na przedmiotowych działkach doszło do wyłączenia gruntów z produkcji, grunty zostały objęte decyzją o warunkach zabudowy, co stanowi podstawę do zakwalifikowania nieruchomości do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie budowy.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającej ją od decyzji Starosty J. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że w odniesieniu do działek gruntu, będących przedmiotem niniejszej sprawy, zaszły zmiany w sposobie ich użytkowania oraz w ich stanie prawnym. Z operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2017 r. wynika, iż aktualnie działki te stanowią zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp). Do podobnych wniosków prowadzi protokół z oględzin z dnia 5 maja 2017 r. oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna. Ponadto, zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy P. z dnia 31 lipca 2017 r., przedmiotowe działki leżą w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże w aktualnym opracowaniu planistycznym, działki znajdują się w obszarze funkcjonalnym: w części obszary zabudowane zainwestowane z przewagą zabudowy mieszkaniowej i usług oraz w części lasy.

Strona skarżąca stwierdziła, że powyższe okoliczności są już wystarczające dla dokonania aktualizacji ewidencji gruntów. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji-rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Co więcej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów winna być dokonana nie tylko wówczas, gdy dla danej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz także wówczas, gdy w obrocie prawnym istnieje inny akt prawny stanowiący o przeznaczeniu danej działki. Skoro w obowiązujących przepisach przeznaczenie terenów pod zabudowę może nastąpić zarówno w planach miejscowych jak i w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to uzasadniona jest rozszerzająca wykładnia pkt 3 ppkt 4 załącznika nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którą tereny przeznaczone pod zabudowę w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i faktycznie wyłączone z produkcji rolnej mogą być zaliczone do zurbanizowanych terenów niezabudowanych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1704/11).

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Podkreślono przy tym, że przyjęcie dokumentacji (operatu technicznego) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zwalnia organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę aktualizacji bazy danych ewidencyjnych. Organ jest zobligowany ocenić, czy dana dokumentacja jest wystarczająca jako podstawa do wprowadzenia zmian w bazie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie powinnością Sądu było dokonanie oceny, co do zasadności nieuwzględnienia przez właściwe instancyjnie organy geodezyjno-kartograficzne wniosku Gminy P. z dnia 28 marca 2017 r. o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości znajdującej się w jednostce ewidencyjnej P., w obrębie ewidencyjnym o numerze: (...) - P., położonej w P. poprzez: zmianę oznaczenia działki o numerze 97/35 z PsIV - pastwiska trwałe o powierzchni 0,1900 ha, na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,1900 ha, zmianę oznaczenia działki o numerze 97/37 z PsIV - pastwiska trwałe o powierzchni 0,0800 ha, na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,0800 ha - z powodu utraty charakteru rolnego, a tym samym zgodności z prawem ostatecznego orzeczenia o odnowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w sposób i w zakresie wskazanym we wniosku.

Materialnoprawna podstawa rozstrzygnięć w sprawach o tak określonym przedmiocie - co w sposób szczegółowy przedstawione zostało w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji - stanowiły przepisy powoływanych wcześniej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje wskazane w art. 20 cytowanej ustawy.

Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych dotyczących m.in. gruntów i budynków spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w sposób ściśle określony w tych przepisach tzn. zgodnie z art. 23, art. 24 i art. 24a ustawy oraz § 45, 46 czy 47 przywołanego rozporządzenia.

Przepis art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, do obowiązków których należy m.in. zgodnie z § 44 pkt 2 utrzymywanie ewidencji w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami, a aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym czy prawnym, ujawnienie nowych danych ewidencyjnych czy wyeliminowanie danych błędnych.

Z art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy wynika, że informacje zawarte w ewidencji podlegają z urzędu aktualizacji, jeżeli wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 do 4, materiałów zasobu oraz w przypadku wykrycia błędnych informacji oraz zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pkt 2 na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Aktualizacja ta może nastąpić albo w drodze czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2b pkt 1) albo w drodze decyzji administracyjnej (art. 25 ust. 2b pkt 2 ustawy), a odmowa takiej aktualizacji następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

W uzupełnieniu należy też wskazać, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

Nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, ale potwierdza stan zaistniały wcześniej, czy inaczej rejestruje dokonane zmiany. Oznacza to, że dokonywanie zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny wobec dotyczących danej nieruchomości zmian natury prawnej i faktycznej, organ ewidencyjny ma obowiązek ocenić zasadność wprowadzenia zmian (aktualizacji informacji) na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Ocenie właściwego organu podlega również dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rozpoznawanej sprawie dokumentacja taka w formie operatu technicznego została przyjęta w dniu 28 marca 2017 r. (zaewidencjonowana pod numerem (...)). Z treści złożonej do zasobu dokumentacji wynika, że celem prac geodezyjnych, na podstawie których została sporządzona było opracowanie mapy zmian ewidencyjnych w zakresie działek oznaczonych numerami: 97/35 i 97/37 położonych w obrębie P., gmina P.

W opinii wykonywanych prac podano również, że działki straciły charakter rolny, a Gmina P. rozpoczęła proces przygotowania ich do sprzedaży.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i rozpatrzeniu tego materiału w jego całokształcie, prawidłowo uznały, że stan przedmiotowych działek nie uległ zmianie w sposób opisany w dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie zaistniały warunki obligujące do aktualizacji informacji, czyli wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w sposób wskazany przez Gminę P. w piśmie doręczonym organowi w dniu 28 marca 2017 r.

Dokonywaną w tym zakresie oceną Sąd odniósł przede wszystkim do treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2017 r. na terenie działek, objętych wnioskiem Gminy P., wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu 12 lipca 2017 r. dla jednostki rejestrowanej (...) obręb P., gminy P., fragmentu mapy ewidencyjnej (w skali 1:2000), której kopie wykonano w dniu 11 lipca 2017 r., obejmującej obszar przedmiotowych działek, fragmentu mapy zasadniczej (w skali 1:1000), której kopie wykonano w dniu 9 sierpnia 2017 r., obejmującej obszar przedmiotowych działek oraz adnotacji urzędowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. sporządzonej na podstawie informacji wykonanych w toku postępowania od organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaświadczenia Urzędu Gminy w P. z dnia 31 lipca 2017 r. stwierdzającego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ww. działek gruntu i treści zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania porzestrzennego.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie istotne jest - co wyjaśniły organy orzekające w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, że wskazane w § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków grupy użytków gruntowych obejmuje m.in. grunty rolne, grunty leśne, a także grunty zabudowane i zurbanizowane, do których - stosownie do przepisu § 68 ust. 3 powoływanego rozporządzenia zalicza się m.in. zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem - Bp.

Jednocześnie w załączniku nr 6 do wskazywanego rozporządzenia pod lp. 15 prawodawca w sposób jednoznaczny określił warunki wymagane dla przyznania użytkowi gruntowemu kategorii zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, oznaczonych symbolem Bp.

Uzyskując ją grunty:

1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.

W tym kontekście należy też zwrócić uwagę, że wyznaczając obszar (ustalając koszty) zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy uwzględnia się treść decyzji wydanej na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz koncepcję przedstawioną na projekcie zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonym stosownie do przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie Sądu treść powołanych powyżej regulacji uprawnia do stwierdzenia, że prawodawca uzależnił możliwość kwalifikowania w zbiorze informacji, jaki stanowi ewidencja gruntów i budynków, użytków gruntowych jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy wyłącznie od spełnienia warunków określonych w art. 41 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a poprzez to od stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości (gruntach), które ma odpowiadać stanowi opisanemu we wskazanych przepisach.

W uznaniu Sądu w obowiązujących warunkach prawnych nie jest możliwie wprowadzenie w sposób legalny zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę użytku gruntowego na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (albo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie bowiem z wypracowaną przez Trybunał Konstytucyjny i judykaturę administracyjną koncepcją decyzji o warunkach zabudowy stanowi ona wyłącznie informację o możliwości wykorzystania danego terenu zagospodarowania go w sposób w niej określony.

Nie uprawnia ona samoistnie, podobnie jak ustalenia planistyczne do dokonywania faktycznych zmian na nieruchomości w sposób wynikający ze wskazanych aktów: indywidualnego, czy generalnego.

Należy przy tym wyjaśnić - wobec treści załącznika nr 6 (lp. 15) do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a pracami przygotowawczymi - stosownie do art. 41 ust. 2 tej ustawy - są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, przy czym prace te mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane).

Z materiału sprawy wynika, że żaden ze stanów wskazanych przez ustawodawcę, jako pośrednio definiujący rozpoczęcie budowy w dacie orzekania przez organy administracyjne nie został stwierdzony na żadnej z działek objętych wnioskiem Gminy P.

Wskazują na to dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2017 r. przy udziale przedstawicieli wnioskodawczyni ustalenia, z których wynika, że działki nr 97/35 to teren zakrzaczony, niezbudowany, brak rozpoczętej budowy i działka nr 97/37 to teren zielony, częściowo ogrodzony oraz wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 12 lipca 2017 r., w którym dla przedmiotowych działek wpisano odpowiednie symbole klasoużytków.

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego na tych działkach wyklucza również treść adnotacji urzędowej z dnia 5 maja 2017 r., sporządzonej na podstawie informacji uzyskanej w Wydziale Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Starostwa Powiatu J., z której wynika, że Starosta J. od 2006 r. nie wydawał dla działek nr 97/35 i 97/37 pozwoleń na budowę ani nie przyjmował zgłoszeń zamiaru realizowania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę.

Materiał sprawy uprawnia również do stwierdzenia, że przedmiotowe działki nie zostały wyłączone z produkcji rolnej, stosownie do wymogu zawartego w załączniku nr 6 (lp. 15) do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że sam zamiar innego użytkowania gruntów niż rolnicze lub leśne nie wystarcza do wprowadzenia żądanej przez Gminę aktualizacji opisanych gruntów.

Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyroki powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym akcentuje się przede wszystkim element "faktyczności" w odniesieniu do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, będącego takim działaniem faktycznym, którego istotą jest rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, a nie zaniechanie prowadzenia na tym gruncie działalności rolniczej (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1492/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1570/16).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również, aby dla przedmiotowych działek działek nr 97/35 i 97/37 wydana została przez Starostę J. decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy bezwzględnie zaakceptować ocenę przyjętą przez organy właściwe instancyjnie uznające, że stan faktyczny i prawny obu działek wskazanych w przedmiotowym wniosku tj. działek oznaczonych numerami nr 97/35 i 97/37 położonych w obrębie P., gminy P., nie spełnia warunków określonych w załączniku nr 6 - lp. 15 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie wnioskowanej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących wskazanych we wniosku działek poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy Bp.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe było wyczerpujące i pozwalało na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Organ w sposób pełny i należyty rozważył każdą okoliczność mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bez pominięcia któregokolwiek z dowodów. Kwestie podnoszone zaś w skardze dotyczą innej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny - stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.