Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1652559

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 4 grudnia 2014 r.
II SA/Wr 673/14
Obowiązki straży miejskiej do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski.

Sędziowie WSA: Mieczysław Górkiewicz (spr.), Władysław Kulon.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia.... w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Z. w 2014 r.

I.

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały;

II.

orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucając naruszenie 1. art. 41 ust. 1 u.s.g. (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) przez wskazanie w jej podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., podczas gdy uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego 2. art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) oraz § 45 ust. 1 pkt 1 ZTP (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) przez postanowienie § 3 ust. 1 uchwały, że podlega ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń w określonych miejscach i na stronie internetowej oraz wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy powinna zostać ogłoszona w dzienniku urzędowym i wejść w życie 14 dni od dnia ogłoszenia 3. § 14 ust. 1 ZTP przez zawarcie w Programie preambuły, przy tym powtarzającej przepis art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, dalej u.o.z.) 4. § 126 ust. 1 pkt 1a ZTP przez niezamieszczenie przepisu uchylającego poprzednią uchwałę 5. art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g. przez wskazanie w § 2 Programu jego realizatorów (burmistrz, straż miejska, schronisko dla bezdomnych zwierząt, opiekunowie społeczni, organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest ochrona zwierząt), podczas gdy wykonawcą uchwały jest burmistrz 6. art. 11a ust. 2 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji RP przez wskazanie w § 3 ust. 2 pkt 8 funkcji edukacyjnych Programu i zawarcie w § 9 rozdziału 4 Programu "Edukacja mieszkańców" 7. art. 11a ust. 1 u.o.z. przez unormowanie w § 4, że bezdomność zwierząt (szczególnie psów i kotów) będzie likwidowana w stosunku do zwierząt stwarzających zagrożenie, gdy ustawa nie przewiduje takiego ograniczenia 8. art. 9a u.o.z. i art. 11a ust. 2 u.o.z. przez ograniczenie w § 4 ust. 2 Programu grupy podmiotów uprawnionych do zgłoszenia wyłapywania zwierząt do mieszkańców gminy, służb porządkowych lub z urzędu 9. art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. przez niewskazanie w § 6 ust. 1 konkretnego schroniska 10. art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. przez niewskazanie w § 10 i § 11 pkt 2 podmiotu świadczącego usługi z zakresu medycyny weterynaryjnej 11. art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, postanawiając w § 7 ust. 1, że wyłapywaniem może zajmować się straż miejska na podstawie zezwolenia burmistrza, do czego Rada Miejska nie miała kompetencji 12. § 118 ZTP w związku z art. 42 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342) przez nakaz poinformowania Powiatowego Lekarza Weterynarii o zaistnieniu podejrzenia choroby zakaźnej 13. art. 11 ust. 2 u.o.z. i § 118 ZTP w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt... i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 stycznia 2005 r. w sprawie zwalczania wścieklizny (Dz. U. Nr 13, poz. 103) przez zawarcie bez ustawowego upoważnienia, w § 7 ust. 3 Programu zwrotu "które pokąsały ludzi lub ich zachowanie wskazuje na zagrożenie wścieklizną" 14. § 4 ust. 1 ZTP przez powtórzenie w § 7 ust. 2 treści § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 1998 r. 15. art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g. przez zawarcie w § 7 ust. 4 katalogu czynności i zabiegów, jakim mają podlegać wyłapane bezdomne psy i koty, gdy powinien określić je burmistrz. W uzasadnieniu skarżący omówił zagadnienia przynależności uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego albo aktów kierownictwa wewnętrznego. Zauważył, że tut. Sąd nie zalicza tych uchwał do prawa miejscowego (wyrok II SA/Wr 686/12). Twierdził jednak, że odmienny pogląd wyraził NSA (wyrok II OSK 37/13). Skarżący podzielił ten ostatni pogląd.

Uchwała zawiera preambułę, w której powtórzono art. 1 ust. 1 u.o.z. i zawarto uzasadnienie dla treści przyjętego Programu. Było to niedopuszczalne.

Treść preambuły narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. i art. 30 ust. 2 u.s.g. Skarżący zwrócił uwagę, że Programy uchwala się corocznie, co jednak nie oznacza, że na rok kalendarzowy. Uchwały w praktyce podejmowane są nie tylko do 31 marca danego roku (termin ustawowy), ale i później. Skoro uchwała obowiązuje do czasu uchwalenia nowego Programu, to powinna zawierać przepis uchylający poprzednią uchwałę.

Organem wykonawczym jest burmistrz, do którego zadań należy wykonanie uchwały. Uchwała nie powinna wymieniać podmiotów, z pomocą których burmistrz będzie wykonywał Program.

Zadania z zakresu edukacji umieszczono w Programie bez podstawy prawnej. Według skarżącego w § 4 ust. 1 Rada Gminy ograniczyła wyłapywanie zwierząt do tych, które stwarzają zagrożenie. Cytując ten przepis skarżący umieścił przecinek po zwrocie "szczególnie psów i kotów", czyli podał jego brzmienie jako "Bezdomność zwierząt, szczególnie psów i kotów, stwarzających poważne zagrożenie".

Z art. 9a u.o.z. wynika, że każda osoba powinna powiadomić wskazane podmioty o porzuconych psach i kotach. W § 4 ust. 2 ograniczono ten obowiązek oraz wprowadzono sposoby powiadomienia, co nastąpiło z naruszeniem ustawy lub bez podstawy prawnej.

Uchwała nie zawiera w § 6 ust. 1 wskazania konkretnego schroniska dla zwierząt, jak też w § 7 ust. 3 konkretnego miejsce przetrzymywania bezdomnych psów i kotów do czasu ich przewiezienia do schroniska. Tego naruszenia ustawy jako istotnego dotyczy orzecznictwo sądowoadministracyjne i liczne rozstrzygnięcia nadzorcze. Tak samo w § 10 nie określono podmiotów świadczących usługi z zakresu medycyny weterynaryjnej oraz w § 11 zabiegi sterylizacji i usypiania ślepych miotów.

Rada Gminy nie miała uprawnienia do wskazania podmiotu (straż miejska) nie wymienionego w rozporządzeniu wykonawczym jako przeprowadzającego wyłapywanie zwierząt bezdomnych.

Obowiązek powiadomienia w przypadku zaistnienia lub podejrzenia choroby zakaźnej zwierząt został już ustanowiony w odrębnej ustawie, więc jego powtórne nałożenie w uchwale narusza § 118 ZTP.

Nie ma również miejsca w Programie na zapisy dotyczące zwalczania wścieklizny, ustanowione bez podstawy prawnej oraz regulujące kwestie unormowane odrębnie w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy.

W § 7 ust. 4 Programu uregulowano sposób postępowania ze zwierzętami przed przywiezieniem ich do schroniska. Nastąpiło to poza zakresem upoważnienia ustawowego. Odpowiednie zarządzenia w tym zakresie mógłby wydać jedynie burmistrz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Powtórzenie w uchwale art. 1 ust. 1 ustawy było celowe. Nie było potrzeby uchylenia poprzedniej uchwały, podjętej na okres roku 2013, która wygasła z jego upływem czyli z dniem 31 grudnia 2013 r. Zapisy uchwały dotyczące edukacji mieszkańców nie nakładają na nich jakichkolwiek obowiązków, lecz podkreślają priorytetowe zadania dla właściwego organu w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt.

Przepis § 4 ust. 1 ma inne znaczenie od podanego w skardze, gdyż wyrażenie "szczególnie" dotyczy psów i kotów stwarzających zagrożenie, a nie wszystkich zwierząt.

W ocenie Rady Miejskiej nie mogła w akcie wewnętrznym inaczej uregulować kwestii powiadamiania.

Przedwczesne byłoby wskazywanie konkretnego schroniska lub lecznicy.

Nie było uchybieniem wskazanie w uchwale, że burmistrz może nakazać straży miejskiej udział w wyłapywaniu zwierząt.

Ogólnie organ wskazał, że powtórzenie niektórych przepisów ustawowych służyło lepszemu zrozumieniu uchwały i nie powinno prowadzić do nieważności tych zapisów.

Pewne uszczegółowienie sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami również nie było uchybieniem istotnym.

Organ zwrócił w końcu uwagę, że uchwała podlegała kontroli przez organ nadzoru, który nie wniósł do niej zastrzeżeń.

W dołączonej dokumentacji poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały znajduje się pismo do burmistrza z dnia 3 marca 2014 r. zgłaszające brak środków na podpisanie umowy ze schroniskiem, weterynarzem oraz na odławianie bezdomnych zwierząt, pisma burmistrza z dnia 10 lutego przekazujące projekt uchwały do zaopiniowania oraz umowy zawarte w dniu 10 kwietnia na okres do dnia 31 grudnia 2014 r. z weterynarzem oraz "firmą usługową" na transporty zwierząt do schroniska i umowa z dnia 8 kwietnia z fundacją prowadzącą schronisko, także na okres do dnia 31 grudnia 2014 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w piśmie z dnia 5 marca 2014 r. postulował podanie w § 6, 7, 10 i 11 ust. 2, uchwały konkretnych podmiotów i adresów oraz zwrócił uwagę na konieczność poprawienia § 7 ust. 3, 5 i 6 oraz § 11 ust. 1, a jednocześnie, z uwagi na wskazane braki i nieprawidłowości zaopiniował projekt negatywnie. Jedno z Kół Łowieckich nie zgłosiło zastrzeżeń, zaś Towarzystwo Opieki na Zwierzętami i pozostałe Koła nie wydały żadnej opinii do doręczonego im projektu.

Zaskarżona uchwała podjęta w dniu 10 kwietnia 2014 r. dotyczy przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w 2014 r. Wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 11a u.o.z. oraz po uzyskaniu wymaganych opinii. Program został zawarty w załączniku do uchwały, o czym stanowi jej § 1. W § 2 powierzono wykonanie uchwały burmistrzowi. Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwała podlega ogłoszeniu na wskazanych tablicach ogłoszeń oraz na podanej stronie internetowej. Wg ust. 2 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała zawiera uzasadnienie, w którym wskazano ogólnie na podstawy jej podjęcia oraz wymieniono podmioty opiniujące.

W części wstępnej Programu umieszczono kilka zdań mających objaśnić cele i funkcje społeczne działalności w zakresie opieki nad zwierzętami w nawiązaniu do art. 1 u.o.z. oraz stanowiących zapowiedź dalszych, szczegółowych regulacji. W § 1 zawarto objaśnienia użytych w uchwale pojęć. W § 2 określono burmistrza jako koordynatora Programu i jego realizatora, jako dalszych realizatorów wymieniono Straż Miejską, schronisko dla bezdomnych zwierząt, opiekunów społecznych i organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest ochrona zwierząt. W § 3 wskazano cele oraz zadania priorytetowe Programu, wśród nich edukację społeczeństwa Gminy w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach domowych psów i kotów. W § 4 ust. 1 postanowiono, że bezdomność zwierząt, szczególnie psów i kotów stwarzających poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt będzie likwidowana przez ich wyłapywanie...". Według ust. 2 wyłapywanie to będzie się odbywało na pisemne lub telefoniczne zgłoszenie mieszkańców gminy, służb porządkowych lub z urzędu. W ust. 4 przewidziano czasowe przekazanie bezdomnych zwierząt gospodarskich bliżej nieokreślonemu gospodarstwu rolnemu. W § 6 ust. 1 zapowiedziano podanie w przyszłości podmiotu zajmującego się wyłapywaniem i adresu schroniska. W ust. 2 przewidziano powiadamiania Powiatowego Lekarza Weterynarii o podejrzeniu choroby zakaźnej. W § 7 wymieniono ogólnie podmioty uprawnione do wyłapywania, w tym Straż Miejską na podstawie upoważnienia burmistrza. W ust. 2 zastrzeżono używanie urządzeń i środków niestwarzających zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt lub zadających ich cierpienia. W ust. 3 określono ogólnie miejsca tymczasowego przetrzymywania zwierząt, w tym zwierząt zagrożonych wścieklizną. W ust. 4 podano czynności i zabiegi wobec zwierząt umieszczonych w tych miejscach. W § 9 przewidziano prowadzenie działań edukacyjnych i ich sposoby. W § 10 wskazano ogólnie na możliwość całodobowej opieki weterynaryjnej nad zwierzętami rannymi wskutek zdarzeń drogowych. W § 11 wskazano ogólnie "lecznicę weterynaryjną" jako miejsce zabiegów sterylizacji, kastracji, sterylizacji i usypiania ślepych miotów. W § 12 wskazano konkretne gospodarstwo rolne zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich. W § 13 przewidziano na realizację Programu kwotę 35.000 zł. Według § 14 środki te będą wydatkowane przez zlecanie zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji (ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) oraz świadczenia usług i dostaw (ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych).

Na rozprawie skarżący dodatkowo zarzucił brak należytego doprecyzowania sposobu wydatkowania środków finansowych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przystępując do omówienia zarzutów skargi należało najpierw odnieść się do istotnego zarzutu związanego z charakterem prawnym zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zagadnienie aktów prawa miejscowego jest szeroko omawiane w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowym. Jak wiadomo w kwestiach ogólnych panuje tam zgodność. Kontrowersje dotyczą oceny uchwał z takiego zakresu rodzajowego, kiedy ustawa nie określa w sposób wyraźny danej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Należy do nich uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Dokonując ocen zazwyczaj podaje się cechy prawne aktu jako prawa miejscowego, a następnie docieka się, czy określona uchwała rodzajowo przynależy do prawa miejscowego bądź czy dana uchwała posiada cechy pozwalające zaliczyć ją do prawa miejscowego i dalej przekonuje się, że cechy te posiada bądź ich nie posiada. Jako dosyć typowy przytoczyć można wywód prawny zawarty w wyroku II KR 407/14 i skrótowo powtórzyć, że akt prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) zawiera oznaczenie adresata norm prawnych pozostającego poza strukturą administracji (wywołuje skutki na zewnątrz administracji - wyrok I OSK 701/08), obowiązuje na obszarze działania organu, ma charakter normatywny (zawiera nakazy, zakazy lub uprawnienia), zaś normy prawne w nim zawarte mają charakter generalny (definiują adresata przez wskazanie cech) i abstrakcyjny (nie dotyczą konkretnej sytuacji, stosowane są w sposób powtarzalny w opisanych ogólnie przypadkach typowych). Podkreśla się jako zasadę, że o przynależności całej uchwały do prawa miejscowego decyduje zawarcie w niej chociażby jednego przepisu o charakterze generalno-abstrakcyjnym (wyroki II OSK 37/13, II SA/Op 96/14). W literaturze prawniczej wyrażono przekonujący pogląd, aby cech tych (przede wszystkim posiadania choćby jednej normy abstrakcyjno-generalnej i niekierowania uchwały wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi) poszukiwać w treści konkretnej uchwały (P. Chmielnicki glosa w GSP-Prz.Orz.2012/2/11-20). Nie sposób bowiem wykluczyć, że uchwała przynależna rodzajowo do aktów prawa wewnętrznego według ogólnej oceny, będzie jednak posiadała taką normę w swoim jednostkowym, konkretnym kształcie. Tym nie mniej można dodać, że powszechne przekonanie lub jednolite orzecznictwo na temat charakteru prawnego danego rodzaju uchwał będzie z reguły przemawiało za zaliczeniem konkretnej uchwały z tego zakresu do prawa miejscowego bądź prawa wewnętrznego. Wspomniany glosator mocno podkreśla, że uchwała adresowana do "wewnętrznej" jednostki organizacyjnej może mieć charakter prawa miejscowego (por. art. 40 ust. 2 u.s.g., art. 169 ust. 4 Konstytucji RP), jeżeli jednostka ta bezpośrednio bierze udział w zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i nawiązuje relacje o charakterze zewnętrznym (bliżej o tym w wyroku II SA/Wr 87/14).

W nawiązaniu do tego wymaga wskazania, że wbrew wyrażanemu niekiedy przeświadczeniu, NSA w wyroku II OSK 37/13 wcale nie przedstawił poglądu, jakoby program opieki stanowił akt prawa miejscowego. Wystarczy przeczytać ze zrozumieniem treść uzasadnienia tego wyroku. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy przez sąd odwoławczy wcale nie było potrzebne pogłębione i jednoznaczne przesądzenie tej kwestii. Cenne było wskazanie przez NSA, że uchwała programowa przynależy do kategorii aktów planowania, a te z reguły, nie są prawem miejscowym, lecz wewnętrznym. W nawiązaniu do bezzasadnego zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby akt prawa miejscowego nie mógł zawierać w ogóle norm konkretno-indywidualnych sąd odwoławczy wyraził całkowicie uzasadniony pogląd, o którym była już mowa, że zawarcie w uchwale takich norm nie wyklucza zaliczenia jej do prawa miejscowego, o ile ponadto posiada chociaż jedną normę abstrakcyjno-generalną. Nadal zatem należy poszukiwać w konkretnej uchwale takiej normy, aby móc zaliczyć ten akt do prawa miejscowego. Tym niemniej pojawiają się wyroki w pewnych okręgach sądowych (małopolska, ostatnio opolskie) zaliczające generalnie programy opieki do prawa miejscowego m.in. w oparciu o treść omawianego wyroku, co jak widać argumentację tę osłabia.

W tym zakresie tut. Sąd nadal opowiada się za stanowiskiem dominującym w orzecznictwie, że program opieki z reguły stanowi akt prawa wewnętrznego (szerzej argumentacja zawarta w wyrokach II SA/Wr 686/12 i wyrokach tam powołanych, ostatnio wyroki II SA/Lu 514/14, II SA/Gl 770/14, II SA/Łd 874/14).

W tym zakresie skarżący argumentował na rozprawie, że zapobieganie bezdomności zwierząt przykładowo poprzez usypianie ślepych miotów, zapewnienie opieki weterynaryjnej po wypadkach komunikacyjnych, znakowanie zwierząt, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich stanowią typowe i obligatoryjne zazwyczaj składniki programu wpływające na sytuację podmiotów zewnętrznych (jak mieszkańcy), co powinno wywołać zaliczenie programu opieki do prawa miejscowego. Odnośnie tego Sąd zważył, że podana argumentacja mogłaby zostać rozważona, ale nie ma ona znaczenia do oceny konkretnej, zaskarżonej uchwały. W uchwale tej po prostu nie zawarto ani jednej normy generalno-abstrakcyjnej. Uchwała nie stanowi o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych, ma typowy charakter zadaniowy adresowany do organu wykonawczego.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy". Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w ust. 2 art. 11a ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5).

Treścią art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca zobowiązał radę gminy do zapewnienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku. W ocenie Sądu ten wymóg może być realnie spełniony wyłącznie w ten sposób, że w programie powinno być wskazane konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, zapewniające miejsce bezdomnym zwierzętom z terenu gminy. Brak wskazania konkretnego schroniska w zapisach uchwały, mimo istniejącej w tym względzie umowy, czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, ponieważ program nie odpowiada wymogowi określania w sposób konkretny sposobów realizowania ustawowych obowiązków. Stosowna umowa ze schroniskiem powinna być zawarta na etapie przygotowywania programu przez burmistrza (wójta, prezydenta), a uchwalony program powinien określać schronisko, które w umowie zobowiązało się do zapewnienia miejsca bezdomnym zwierzętom z terenu gminy. Konstrukcja przyjęta w zaskarżonej uchwale, nie odpowiada prawu i pozwala stwierdzić, że Rada Miejska nie wypełniła w sposób właściwy upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Z tych samych względów należy zaakceptować zarzut skargi wyprowadzony z treści art. 11a ust. 2 pkt 8 powoływanej ustawy, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Co prawda gmina faktycznie podjęła się realizacji obowiązków w tym względzie, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w programie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy na 2014 r. Podobnie jak w przypadku zapewnienia miejsca w schronisku, informacja o pełnionej opiece weterynaryjnej winna znaleźć odzwierciedlenie w zapisach uchwały. Przyjdzie również podzielić zasadność twierdzeń zawartych w skardze, iż zapisy uchwały nie spełniają warunków przewidzianych dla programu jako określenia układu zamierzonych czynności, założeń, celów i działań. Z zapisów programu nie wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości jakie są rzeczywiste zamierzenia i kierunki działania gminy. Mimo zawarcia stosownych umów w treści uchwały nie znalazły one odzwierciedlenia, zaś ocenie zarówno Sądu nie podlega przecież ogół czynności jakie w kierunku realizacji przypisanych im kompetencji podjęła gmina, lecz sama uchwała, jej zapisy i merytoryczna zawartość programu. W świetle zapisów uchwały widoczne są braki odpowiednich zapisów, które dyskredytują przedmiotową uchwałę.

Sąd nie podziela zawartego w skardze zarzutu dotyczącego niemożliwości wskazania straży miejskiej jako podmiotu wykonującego określone zadania w ramach realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy. Straż miejska (gminna) jest formacją tworzoną dla ochrony porządku publicznego na terenie gminy i spełnia służebną rolę wobec społeczności lokalnej. Taka dyrektywa ustawowa umożliwia zdaniem Sądu wykorzystanie takiej jednostki organizacyjnej gminy do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Bezdomne zwierzę może stwarzać zagrożenie dla porządku publicznego i członków społeczności lokalnej.

Zdaniem Sądu w zaskarżonej uchwale nie wskazano też - stosownie do wymogu określonego w przepisie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt - sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w okresie objętym uchwalonym programem, poprzestając na określeniu kwotowym przeznaczonych na realizację programu w 2014 r. środków finansowych oraz podaniu, że będą one wydatkowane zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Sądu użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu" oznacza powinność przedstawienia w programie - jako jego obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli przeznaczonych środków finansowych na poszczególne cele, określone w ustawie, czyli zestawienie planowanych wydatków. Wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności w danym okresie wymaga uwzględnienia dyscypliny finansowej i reżimów dotyczących finansów publicznych, wynikających z powoływanej wcześniej ustawy o finansach publicznych. Z przedstawianych powyżej względów należy uznać racje skarżącego, zarzucającego wadliwość zaskarżonej uchwały, wynikającą z niewypełnienia przez Radę Miejską upoważnienia ustawowego przyznanego w przepisie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Jaki wynika z § 141 ZTP (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (por. art. 93 Konstytucji RP) stosuje się § 115-131, 82-97 i § 14-62 Zasad, o ile zasady zawarte w § 133-140 nie stanowią inaczej. Ocena legalności tych aktów w każdym przypadku uwzględnić musi ogólną zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Jest charakterystyczne, że w odesłaniach (§ 141, § 143 ZTP) nie wymienia się przykładowo zasad wyrażonych w § 4-8, § 10-11 ZTP. Ogólnie w aktach planowania (programowych, zadaniowych) dopuszcza się zawieranie pewnych przepisów nienormatywnych, o charakterze informacyjnym lub wyjaśniającym. Tym niemniej zgodzić się należy z zastrzeżeniem skarżącego odnoście samego umieszczenia preambuły i jej brzmienia, szczególnie że zawiera niedozwolone powtórzenie przepisu ustawowego. Zazwyczaj powtarzanie przepisów innych aktów normatywnych w uchwale uznaje się za istotne naruszenie prawa, zarówno z uwagi na brak upoważnienia ustawowego, jak też obawę interpretowania przytoczonych przepisów w sposób odmienny od przyjętego (por. pkt 5 uzasadnienia wyroku I SA/Gl 298/13, § 135 i 137 ZTP oraz Komentarz G. Wierczyńskiego do tych przepisów oraz przepisów § 115 i 118 ZTP). Uzasadnia to uznanie za zasadne zarzutów skargi związanych ponadto z niedozwoloną treścią § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie pozbawione podstawy ustawowej były ponadto zapisy § 3 ust. 2 pkt 8 i § 9 uchwały.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy program uchwala się corocznie do dnia 31 marca. W ocenie Sądu nie oznacza to wcale, że uchwała dotyczyć ma roku kalendarzowego, nie zaś okresu rocznego. W tym przypadku obowiązywanie uchwały ustawałoby z dniem wejścia w życie (podjęcia) kolejnej uchwały. Wątpliwy był w każdym razie zarzut, że uchwała powinna zawierać przepis uchylający. Niezależnie od wątpliwości, czy prawidłowe jest uchwalenie programu na okres do dnia 31 grudnia danego roku, skoro nowy powstanie do dnia 31 marca lub później w kolejnym roku, dana uchwała wygasa z upływem podanego w niej terminu obowiązywania. W istocie zarzut powinien dotyczyć nie braku przepisu uchylającego, lecz właśnie formułowania uchwał w sposób wykluczający obowiązywanie programu w pierwszym kwartale roku kalendarzowego. Z tym uzupełnieniem z urzędu zarzucanych wad prawnych zaskarżonej uchwały można uznać ten akt w tym zakresie również za istotnie naruszający prawo.

Wątpliwy był ponadto w ocenie Sądu zarzut opisowego wskazania podmiotów służących burmistrzowi pomocą w realizacji programu. Był to zapis nienormatywny i zapewne zbędny, ale czy nielegalny.

Jak wskazano, zarzut związany z brzmieniem § 4 ust. 1 Programu został zgłoszony w wyniku niewłaściwego odczytania brzmienia przepisu przez skarżącego, chociaż zapewne organ powinien unikać w uchwale zwrotów niejasnych lub niejednoznacznych, o ile nawet nie stosuje się tutaj § 6-8 ZTP.

Trafny był w końcu zarzut dotyczący sformułowania § 4 ust. 2 Programu (na temat typowych naruszeń prawa w podobnych uchwałach patrz ponadto wywody prawne wyroków II OSK 37/13 i pozostałych powołanych). W całym powołanym orzecznictwie jednolicie przyjmowany jest pogląd prawny, że chociażby częściowe niezrealizowanie zakresu upoważnienia ustawowego przez organ wywołuje nieważność uchwały w całości.

Dlatego i zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

H.B.30 grudnia 2014 r.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.