Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1644069

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 3 grudnia 2014 r.
II SA/Wr 537/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak.

Sędziowie: NSA Halina Kremis-spr., WSA Władysław Kulon.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na decyzję Wojewody D. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustanowienia trwałego zarządu jazem stałym

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Starosty Z. z dnia (...) r., nr (...), odmówiono ustanowienia na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. trwałego zarządu jazem stałym, położonym w 137:674 kilometrze rzeki N., w granicach działki nr 186, AM-9, obręb P., objętej księgą wieczystą nr (...).

Na uzasadnienie organ wskazał, że wnioskiem z dnia 26 marca 2007 r. Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (RZGW), wystąpił do Starosty Z. o ustalenie "właściciela i zarządcy dwóch jazów zlokalizowanych w hydrowęźle w P. na rzece N.", na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa, będącą w trwałym zarządzie RZGW we W., tj.: jazu stałego położonego w 137:674 kilometrze, w głównym korycie ww. rzeki; oraz jazu zasuwowego położonego w 0:228 kilometrze jej bocznego kanału. We wniosku wskazano m.in. że właścicielem tych urządzeń jest przedsiębiorca działający pod firmą (...). Wyrażono przy tym wolę przejęcia jazów w drodze decyzji administracyjnej. W dniu (...) r., ten przedsiębiorca uzyskał od Starosty Z. pozwolenie wodnoprawne (znak (...))"na szczególne korzystanie z wody rzeki N. w 137-674 km jej biegu do celów energetycznych". Dopuszczało ono m.in.: piętrzenie wody, przy pomocy obydwu jazów (pkt II. 1 i 2 osnowy), a także ujęcie spiętrzonej wody do komory turbinowej elektrowni wodnej MEW-I, przy pomocy jazu stałego. Następnie, decyzją z dnia (...) r., znak (...), Starosta Z. - działając w trybie przepisów art. 217 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (aktualnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.), zwanej dalej "p.wod." - stwierdził, że z dniem 1 stycznia 2002 r. jazy, stanowiące własność Skarbu Państwa, przeszły z mocy prawa w trwały zarząd RZGW we W. Jednakże, na wniosek (...), Dyrektor RZGW w P. w dniu (...) r. wydał decyzję znak (...), w której stwierdził w całości nieważność tego rozstrzygnięcia Starosty. Decyzję nadzorczą wydano w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na rażące naruszenie przepisów art. 217 p.wod. polegające na zastosowaniu ich wobec innego mienia niż "wody oraz grunty pokryte tymi wodami".

Wobec eliminacji z obrotu prawnego decyzji z dnia (...) r., zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2012 r. Starosta Z. ponownie poinformował strony o wszczęciu - z opisanego na wstępie wniosku Dyrektora RZGW we W. - postępowania dotyczącego ustanowienia trwałego zarządu jazów. Postępowanie to zawieszono jednak postanowieniem z dnia (...) r. (nr (...)), wydanym przez organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku ze śmiercią (...). Postępowanie podjęto postanowieniem z dnia (...) r. (nr (...)), ze względu na uzyskanie przez spadkobierców - małżonkę I. W. oraz małoletnie córki M. W. i N. W. stwierdzenia dziedziczenia po zmarłym. Co istotne, z żądaniem podjęcia postępowania wystąpił RZGW we W. (pismo z dnia 28 marca 2013 r.), jednocześnie ograniczając pierwotne żądanie do ustanowienia na jego rzecz trwałego zarządu - tylko i wyłącznie - jazem stałym, położonym w 137:674 kilometrze rzeki N., w granicach działki nr 186, AM-9, obręb P. Jako powód rezygnacji z żądania ustanowienia trwałego zarządu jazem zasuwowym wskazano, że analiza majątku Skarbu Państwa "nie daje podstaw do uznania tego urządzenia za majątek zarządzany przez RZGW we W.". Następnie, decyzją z dnia (...) r., nr (...) - wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2014 r., Poz. 518) dalej zwanej "ugn" - Starosta Z. odmówił ustanowienia na rzecz RZGW we W., trwałego zarządu jazem stałym, położonym w 137:674 kilometrze rzeki N., w granicach działki nr 186. Orzekając w ten sposób, w uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że jaz stanowi część składową nieruchomości i - w świetle przepisów art. 46 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego - nie może być odrębnym przedmiotem własności oraz innych praw rzeczowych. Zatem, skoro wnioskodawcy przysługuje prawo trwałego zarządu nieruchomością, w której skład wchodzi działka nr 186, to również przedmiotowy jaz znajduje się w trwałym zarządzie RZGW we W. Jednocześnie stwierdzono, iż I. W. nie wykazała, że przysługują jej "prawa właścicielskie tych jazów".

W przepisanym prawem terminie, odwołanie od decyzji Starosty Z. nr (...) złożyła I. W., występująca w imieniu własnym oraz małoletnich N. i M. W. Odwołujące się zarzuciły organowi I instancji naruszenie przepisów: art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pobieżne rozpatrzenie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, przyczyn odmówienia mocy dowodowej prezentowanym przez stronę dokumentom; art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek wywiedzenia z poszczególnych dowodów określonych skutków prawnych; art. 76 k.p.a., poprzez uznanie, że zgromadzone dokumenty nie dowodzą przysługiwania odwołującym się i ich poprzednikom prawnym, prawa własności przedmiotowego jazu; nie zawieszenie postępowania i nie zwrócenie się do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jakim jest ustalenie właściciela ww. urządzenia wodnego; art. 45 ugn, poprzez uznanie, że jaz jest własnością Skarbu Państwa oraz, że może być przedmiotem trwałego zarządu.

Na gruncie tych zarzutów, odwołujące się de facto nie zakwestionowały samej osnowy rozstrzygnięcia, lecz uzasadnienie decyzji, a konkretnie wykładnię na której oparto przesłankę rozstrzygnięcia. Nie zgodziły się przy tym z twierdzeniem, jakoby prawo własności jazu, jako części składowej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, przysługiwało temu właśnie podmiotowi. Odwołujące się podniosły, że sporną budowlę wodną nabył ich poprzednik prawny (...) (na mocy umowy sprzedaży z dnia 5 maja 2000 r., akt notarialny (...)), jako niezbędny element przedsiębiorstwa, które obecnie stanowi ich własność. Zdaniem stron, organ I instancji nie jest uprawniony do czynienia wiążących ustaleń dotyczących prawa własności. Jednocześnie odwołujące się zażądały uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ewentualnie - gdyby zgromadzony materiał nie był wystarczający - wniosły o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w kwestii: podmiotu prawa własności do spornego jazu. Dodatkowo, po zapoznaniu się z uzupełnioną przez organ odwoławczy dokumentacją, K. R. - pełnomocnik działający imieniem I. W., który przystąpił do udziału w postępowaniu - w piśmie z dnia 10 czerwca 2014 r., w całości podtrzymał wcześniejsze tezy i twierdzenia swojej mandantki. Ponadto, w wystąpieniu tym podniesiono, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, co dotyczy także spornego jazu, który stanowi odrębny przedmiot własności.

Wojewoda D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), po rozpatrzeniu odwołania I. W., występującej w imieniu własnym oraz małoletnich N. W. i M. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ wskazał, że choć w niniejszym przypadku organ odwoławczy podziela stanowisko o konieczności wydania decyzji o odmowie ustanowienia trwałego zarządu tym jazem, to jest to konsekwencją odmiennej - niż błędnie przyjęta przez starostę wykładni przepisów prawa. Jednocześnie organ wyjaśnia, że organy administracyjne, rozstrzygające w oparciu o "ugn", w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu, nie są właściwe do rozstrzygania o prawie własności części składowych gruntu. Byłoby to pozbawione podstawy prawnej. Zatem żadne ustalenia, interpretacje i twierdzenia w tej kwestii - wyrażone w uzasadnieniu ostatecznej decyzji dotyczącej trwałego zarządu - nie wiążą, ani stron, ani organów administracyjnych, ani sądów. Badana sprawa dotyczy ustanowienia na rzecz RZGW we W. - w oparciu o przepisy "ugn" - trwałego zarządu urządzeniem wodnym, w rozumieniu regulującego gospodarkę wodną "p.wod.". Wyjaśnić zatem trzeba, że woda płynąca jest specyficznym mieniem, które postrzegane jest w doktrynie prawa cywilnego jako rzecz o nietypowych cechach (zob. uchwała 7 sędziów SN z dnia 8 listopada 1971 r., III CZP 28/71, OSNC 1972/3/43, LEX nr 1315). W świetle art. 10 ust. 1a p.wod., woda powierzchniowa płynąca jest wyłączną własnością Skarbu Państwa, natomiast uprawnienia właścicielskie w stosunku do niej wykonują organy i jednostki wymienione w art. 11 ust. 1 p.wod. natomiast art. 14 ust. 1p. wod. stanowi, że woda powierzchniowa płynąca pokrywa grunt, który ze względu na większą siłę oddziaływania prawa własności wody stanowi własność jej właściciela, tj. Skarbu Państwa. Grunt pokryty wodą powierzchniową ograniczony jest linią brzegu cieku, stanowiącą granicę nieruchomości pokrytej wodą płynącą (art. 9 ust. 1 pkt 4a p.wod.). Z kolei zgodnie z art. 14a ust. 1p. wod. grunty pod wodami płynącymi, ze względu na swoje szczególne cechy zostały wyłączone spod przepisów ugn i podporządkowane wyłącznie przepisom p.wod. (art. 1 ust. 1a). Bezpośredni zarząd nad wodami i gruntami pokrytymi wodą sprawują jednostki wymienione w art. 217 ust. 1 p.wod. Zauważyć ponadto należy, że jakkolwiek w art. 14 ust. 4 wprowadzono zasady gospodarowania "innym mieniem" Skarbu Państwa związanym z wodą, to przepisy te są bardzo lakoniczne i dotyczą wyłącznie określenia podmiotów, które tym mieniem mogą gospodarować - przy czym lista ta jest w zasadzie nieograniczona - i brak jest odesłania do przepisów, na podstawie których gospodarowanie to ma się odbywać.

W doktrynie prawa przyjęto, że woda płynąca nie stanowi części składowej gruntu i jest wyznacznikiem dominującym w zakresie mienia związanego z gospodarką wodną, sprawiając, że grunt, którym płynie jest własnością właściciela wody. Prawo nie przewiduje natomiast szczególnego powiązania wody i budowli wodnych w kategoriach praw rzeczowych. Powstaje więc pytanie czy należy wiązać budowle wodne z gruntem pokrytym wodą, tworząc zgodnie z zasadami ogólnymi nieruchomości pokryte wodą i jednocześnie zabudowane urządzeniami wodnymi. Takie klasyczne podejście wynika z faktu, że budowle wodne z reguły są trwale z gruntem związane, stanowią jego część składową, czyli w świetle prawa cywilnego mogłyby stanowić jedną całość.

Jednakże szczególny charakter rozwiązań prawnych - z jakimi mamy do czynienia w p.wod. sprawił, że w judykaturze przyjął się odmienny pogląd, podzielany zresztą przez organ odwoławczy. Albowiem zarówno w wyrokach NSA (z dnia 16 stycznia 2009 r., znak II OSK 1874/07 oraz z dnia 22 października 2010 r., znak II OSK 1654/09 i w wyroku SN (z dnia 25 października 2012 r., znak I CSK 145/12, LEX nr 1228531), stwierdzono, że urządzenia wodne nie muszą stanowić części składowej nieruchomości gruntowej pokrytej wodą płynącą i mogą być przedmiotem odrębnej własności (bądź innych praw). Innymi słowy przyjmuje się, że urządzenia te stanowią wyjątek od - tylko i wyłącznie - ujętej w art. 47 k.c., zasady superficies solo cedit. Wypada podkreślić, że ten pogląd wywodzi się z przepisów art. 139 pr. wodn. (w wyroku SN także z art. 123 ust. 1a p.wod.), które regulują kwestię przejęcia urządzeń wodnych na własność właściciela wody bądź przeniesienie prawa własności do urządzenia wodnego na inny podmiot, z możliwością wpisu właściciela urządzenia wodnego w księdze wieczystej. Zgodzić się zatem należy z odwołującymi się i tym samym zanegować wykładnię Starosty Z. twierdzącego, że o prawie własności urządzenia wodnego, jako o części składowej gruntu, przesądza prawo własności nieruchomości gruntowej. Co jednak istotne, o ile można przyjąć, że jazy jako urządzenia wodne mogą być odrębnym przedmiotem własności w stosunku do gruntu pokrytego wodą płynącą - w granicach którego są usytuowane - o tyle nie wynika z tego automatycznie, że są one (lub mogą być) odrębnymi nieruchomościami budynkowymi. Pokreślenia wymaga, że takiego poglądu nie zajęto również w żadnym z powołanych powyżej wyroków. Kwestia określenia charakteru prawnego jazów jest kluczowym elementem w wykładni, uzasadniającej niniejsze rozstrzygnięcie Wojewody D. Należy bowiem wyjaśnić, że w świetle art. 1 ust. 1 pkt 1 ugn (z zastrzeżeniem art. 2 ugn) zakres zastosowania przepisów tej ustawy ogranicza się do - stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego - nieruchomości, w rozumieniu przepisu art. 46 § 1 k.c. Przepis ten stanowi tymczasem, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (por.: Ewa Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz.", komentarz do art. 4, Lex 2013; G. Bieniek, S. Kalus, E. Mzyk, Z. Marmaj, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2008, wydanie III, str. 27; oraz J. Jaworski, A Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, "Ustawa o Gospodarce Nieruchomościami. Komentarz", C.H.Beck, Warszawa 2011, Wydanie 2, str. 21-24). Również w myśl art. 18 ugn jedynie nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Przypomnieć także wypada, iż zgodnie z definicją trwałego zarządu, którą w polskim systemie prawnym ujęto wart. 43 ust. 1 ugn, trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną i jak wskazuje się w orzecznictwie przedmiotem tego prawa mogą być tylko i wyłącznie nieruchomości, a nie mienie ruchome (zob. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 27 grudnia 2004 r., znak VI SAlWa 166/04, LEX nr 840910; oraz - aprobujący go - wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., znak II OSK 969/05, LEX nr 275475). W doktrynie prawa cywilnego dominuje pogląd, wedle którego wyróżnia się nieruchomości gruntowe, budynkowe i lokalowe (por. Kidyba A, Gawlik Z., Janiak A, Jedliński A, KopaczyńskaPieczniak K., Niezbecka E., Sokołowski T., "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I Część ogólna.", LEX 2012, Wydanie: II; Piasecki K. "Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część ogólna." Zakamycze 2003; Bednarek M. "Mienie. Komentarz do art. 44-55 (3) Kodeksu cywilnego.", Zakamycze 1997). Wskazuje się przy tym, że z literalnie odczytywanego przepisu art. 46 § 1 k.c., nie wynika aby inne urządzenia trwale z gruntem związane, choćby na mocy przepisów szczególnych stanowiły odrębny przedmiot własności, były nieruchomościami (por. E. Gniewek, "Kodeks Cywilny-Komentarz.", C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 113). Podobne stanowisko zajął również skład orzekający SN, w wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r. (znak I CSK 484/10, LEX nr 936482), w którym stwierdzono, że:Pojęcie budynku (nieruchomości budynkowej) należy traktować jednolicie w systemie prawnym i w miejsce przyjmowanego na gruncie art. 207 ugn potocznego rozumienia budynku (w tym także domku campingowego) uznawać za budynek tylko taki "obiekt budowlany", który odpowiada określeniu budynku w prawie budowlanym, a w stosunkach cywilnoprawnych jest w szczególności zgodny z pojęciem budynku jako nieruchomości według art. 46 § 1 k.c." Na marginesie organ zauważa, że istnieje odmienny pogląd dopuszczający uznanie budowli za nieruchomości lub ruchomości, zależnie od spełnienia przesłanek ustawowych. Jednakże jednocześnie wskazuje się na wątpliwości, jakie rodzą się wobec znanych w praktyce kradzieży budowli (mostów), albowiem w świetle przepisów kodeksu karnego ukraść można jedynie rzecz ruchomą (zob. Pyziak-Szafnicka M., Giesen 8., Katner W.J., Księżak P., LewaszkiewiczPetrykowska B., Majda R., Michniewicz-Broda E., Pajor T., Promińska U., Robaczyński W., Serwach M., Świderski Z., Wojewoda M. "Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz.", LEX 2009, Wydanie I; oraz Stępień-Sporek Anna, Jędrej Kamil, Karaszewski Grzegorz, Knabe Jakub, Ruszkiewicz Beata, Nazaruk Piotr, Sikorski Grzegorz, Ciszewski Jerzy, "Kodeks cywilny. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2012, wydanie I). W ustawie Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej "p. bud.", pojęcie "budynku" przeciwstawiane jest pojęciu budowli. I tak, w systemie definicji przyjętym w tej ustawie - w art. 3 pkt 1p. bud - wprowadzono pojęcie obiektu budowlanego", przez który rozumieć należy: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (lit. a), budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (lit. b), a także obiekt małej architektury (lit. c).

Dalej, w art. 3 pkt 2p. bud. budynek zdefiniowano jako: obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budowlę natomiast określono jako (zob. art. 3 pkt 3p. bud.): każdy budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, budowle ziemne, obronne, ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe etc. Zauważyć przy tym należy, iż kodeksowi cywilnemu znane jest pojęcie "budowli", które w art. 658, ustawodawca przeciwstawił pojęciu "budynku", łącząc je spójnikiem alternatywy, tj. lub. Wykładnia systemowa tych przepisów prowadzi do wniosku o świadomym pominięciu w treści art. 46 § 1 k.c. "budowli". Przedmiotowe kryterium wyodrębniania nieruchomości ograniczone jest zatem do "gruntów", "budynków" oraz "części budynków". Trzeba również podkreślić, iż na gruncie opisanych definicji, w judykaturze przyjmuje się, że urządzenia wodne należy zakwalifikować jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3p. bud. Wypada także, w tym miejscu, ponownie przypomnieć wyrok SN z dnia 29 kwietnia 2011 r. (znak I CSK 484/10, LEX nr 936482), w którym postawiono tezę, że pojęcie "budynku" (nieruchomości budynkowej) należy traktować jednolicie w systemie prawnym i w miejsce potocznego rozumienia budynku uznawać za budynek tylko taki obiekt budowlany", który odpowiada określeniu budynku w prawie budowlanym, a w stosunkach cywilnoprawnych jest w szczególności zgodny z pojęciem budynku jako nieruchomości według art. 46, 1 k.c. W efekcie aprobaty tak sformułowanej wykładni, urządzenie wodne należałoby uznać za budowlę. które to pojecie - będąc pojęciem odmiennym od pojęcia budynku - nie mieści sie w zakresie przedmiotowym definicji nieruchomości. Natomiast skoro urządzeń wodnych nie można uznać za nieruchomości, to tym samym nie mają do nich zastosowania przepisy "ugn", regulujące instytucję trwałego zarządu. W tym kontekście należy się jeszcze odnieść do wyroku NSA z dnia 18 marca 2014 r. znak I OSK 2212/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/docIFE99411ADE), w którym skład orzekający sformułował tezę, że: "Budowlę (urządzenie wodne) taką jak jaz, niewątpliwie zaliczyć trzeba do kategorii nieruchomości określonej mianem budynku. Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawiają względy wykładni systemowej - por. np. art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Trudno bowiem uznać taką budowlę za rzecz ruchomą ze względu na jej połączenie z gruntem w taki sposób, że nie jest możliwe jej odłączenie bez uszkodzenia. Ta okoliczność też skłania do stwierdzenia, że budowla jest nieruchomością, W kontekście fizycznym stanowi ona część składową gruntu w rozumieniu art. 48 k.c. gdyż jest trwale z gruntem związana, ale w świetle przepisu art. 47 § 1 k.c. nie może ona wchodzić w skład nieruchomości gruntowej, gdyż nie dzieli losu prawnego gruntu, o czym świadczą przepisy Prawa wodnego. Zatem budowla taka stanowi nieruchomość wyodrębnioną od gruntu, uzupełniającą ustawowy katalog nieruchomości, na mocy przepisów szczególnych Prawa wodnego". W cytowanym wyroku oddalono skargę kasacyjną na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 czerwca 2012 r., znak II SA/Go 359/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B1AEA4E755) i de facto zaaprobowano stanowisko WSA, który - na podstawie wyroków NSA znak II OSK 1654/09 i znak II OSK 1874/07 - uznał, że jaz, jako urządzenie wodne, stanowi odrębną nieruchomość podlegającą przepisom.ugn" o trwałym zarządzie.

Wojewoda nie podziela jednak stanowiska zaprezentowanego w wyroku znak I OSK 2212/12 (a także w wyroku znak II SA/Go 359/12). NSA nie uwzględnił bowiem w swej analizie istotnych zależności, na których Wojewoda opiera odmienne stanowisko. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle tychże zależności i na gruncie orzecznictwa prezentowanego wcześniej przez sądy administracyjne i powszechne, teza jakoby urządzenia wodne, które są budowlami, automatycznie stanowiły budynki będące odrębnymi nieruchomościami - tylko dlatego, że mogą stanowić odmienny od gruntu przedmiot prawa własności - jest zbyt daleko idącą interpretacją przepisów p.wod. Należy także pamiętać o specyficznym charakterze budowli wodnych, a także ich odmiennej od budynków strukturze i funkcji. Przyjęcie wykładni NSA oznaczałoby, że nieruchomościami są wszystkie urządzenia wodne, a zatem nie tylko złożone konstrukcyjnie jazy, ale również przykładowo wały przeciwpowodziowe, kanały, zbiorniki, czy też jazy stałe - technicznie stanowiące betonowe, lub kamienne progi. Co istotne, w świetle wykładni językowej pojęcia "budowli", semantycznie żadnego z ww. rodzajów urządzeń wodnych, nie można uznać za "budynek", przez który - zależnie od źródła - rozumie się: budowlę ograniczoną ścianami i dachem (http://sjp.pwn.pl); obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród, posiadający fundamenty i dach (http://sjp.pl/); jednopoziomową lub wielopoziomową budowlę naziemną, ograniczoną ścianami i dachem, mającą pomieszczenia mieszkalne lub o innym przeznaczeniu (http://www.wsjp.pl/).

Z kolei "budowla" oznacza: to, co zostało wybudowane (http://sjp.pwn.pl); wybudowany gdzieś obiekt połączony z gruntem w sposób trwały (http://www.wsjp.pl/). Przedstawione powyżej semantyczne znaczenia pojęć "budynku" i "budowli" są tożsame z ich definicjami w p. bud., na gruncie których - jak dotąd - w judykaturze urządzenia wodne uznawano za budowle. Zdaniem organu odwoławczego, z przepisów "p. wod." nie wynika inne rozumienie tych pojęć. Wprost przeciwnie, ustawa ta w stosunku do urządzeń wodnych - w tym jazów - w art. 9 ust. 1 pkt f lit. a wprost posługuje się terminem "budowli", zatem w tym względzie jest systemowo spójna z "p. bud.". Nie można więc mówić o negatywnym zastosowaniu - w stosunku do definicji "budynku" i "budowli" (zawartych w art. 3 pkt 2 i 3 p. bud.) - powołanej przez NSA, w wyroku znak I OSK 2212/12, normy art. 2 ust. 2 pkt 2p. bud., zgodnie z którą przepisy "p. bud." nie mogą naruszać przepisów "p. wod." (por. wyrok NSA znak II OSK 1654/09, gdzie wskazano, że "wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19p. wod. stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw"). Z przepisów "p. wod." nie wynika konieczność innego rozumienia omówionych powyżej pojęć, w szczególności zacierania ich granic na gruncie b. bud. i prawa cywilnego, w stosunku do urządzeń wodnych. Nie wynika także z "p. wod.", że budowle wodne są nieruchomościami budynkowymi. Ustawodawca bowiem najpierw część urządzeń wodnych - w tym jazy - wprost określa jako budowle, a następnie jednolicie przeciwstawia pojęcie "urządzenia wodnego", pojęciu "nieruchomości". Przykładowo w art. 123 ust. 2 zd. 1 p.wod. stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości urządzeń. Warto także rozważyć brzmienie art. 139 ust. 5 p.wod., przepisu stanowiącego element regulacji, z której wywodzi się wyjątek od zasady superficies solo cedit. Z jego treści wynika bowiem, że decyzja o przeniesieniu prawa własności do urządzenia wodnego stanowi podstawę dokonania wpisu właściciela urządzenia wodnego w księdze wieczystej nieruchomości. Z brzmienia tego przepisu wywieść zatem należy konieczność dokonania wpisu właściciela urządzenia w istniejącej księdze wieczystej nieruchomości gruntowej. Nie stanowi on natomiast o konieczności złożenia wniosku o założenie księgi wieczystej dla odrębnej nieruchomości oraz o wpis w nowej księdze wieczystej prawa własności. W szczególności Wojewoda nie podziela poglądu, iż co do zasady wszystkie budowle wodne, stanowią odrębne od gruntu nieruchomości budynkowe. Przede wszystkim bezcelowe jest przyznawanie takiego statusu budowlom, które tak jak nieruchomość gruntowa znajdująca się w trwałym zarządzie RZGW stanowią własność Skarbu Państwa. W takim bowiem przypadku nic nie stoi na przeszkodzie formalnoprawnemu uregulowaniu kwestii władania urządzeniem wodnym stanowiącym własność Skarbu Państwa, w drodze cywilnoprawnej, poprzez zawarcie stosownej umowy prawa cywilnego pomiędzy starostą - w świetle art. 14 ust. 4 p.wod. gospodarującym innym mieniem związanym z gospodarką wodną - a dyrektorem RZGW, realizującym zadania o jakich mowa w art. 92 ust. 4 p.wod, który stanowi, że w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW) zadania związane z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 1 pkt 7 p.wod. Prezes KZGW - m.in. - reprezentuje Skarb Państwa w stosunku do mienia związanego z gospodarką wodną, określonego ustawą. Przy czym, w świetle art. 11 ust. 1. ustawy o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.), gospodarka wodna obejmuje - m.in. - sprawy: utrzymania śródlądowych wód powierzchniowych, stanowiących własność Skarbu Państwa wraz z infrastrukturą techniczną związaną z tymi wodami, obejmującą budowle oraz urządzenia wodne.pkt 2); ochrony przeciwpowodziowej, w tym budowy, modernizacji oraz utrzymania urządzeń wodnych zabezpieczających przed powodzią oraz koordynacji przedsięwzięć służących osłonie i ochronie przeciwpowodziowej państwa (pkt 4).

Można też przyjąć pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. (VII SA/Wa 1401/11, LEX nr 1139811), w którym wskazano, że: "Rozstrzygając kwestię podmiotu zarządzającego urządzeniem wodnym należy mieć na uwadze zarówno przepis art. 14 ust. 4p. wod., lecz także art. 11 ust. 1 pkt 2, oraz art. 217 ust. 1p. wod,", oraz, że kwestie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związane z utrzymywaniem urządzeń wodnych ustawodawca na podstawie art. 92 ust. 4 p.wod. powierza dyrektorowi RZGW działającemu w imieniu Prezesa KZGW. Zatem uprawnienie do realizowania obowiązków statutowych RZGW, w zakresie utrzymania, konserwacji, remontów czy modernizacji urządzeń wodnych - będących własnością Skarbu Państwa i zlokalizowanych na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa można by wywieść wprost z przepisów prawa. Albowiem, skoro w świetle art. 14 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2p. wod., gospodarować mieniem stanowiącym własność Skarbu Państwa może również Prezes KZGW, więc - w zakresie o jakim mowa w art. 92 ust. 4 p.wod, - uprawnienie to dotyczyć może także dyrektora RZGW.

Trzeba wreszcie zauważyć, że zgodnie z przepisami art. 43 ust. 2 pkt 1 i 2 ugn, z samej istoty trwałego zarządu wynika, że wykonująca je jednostka organizacyjna ma prawo, w szczególności, do: korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, a także za zgodą organu nadzorującego - do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami p. bud. Organ zastrzega, że w myśl art. 43 ust. 6 ugn, wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. W tym kontekście podkreślić należy, że w wyroku z dnia 6 września 2005 r. (znak OSK 1914/04, LEX nr 195011) NSA wyjaśnił, iż w art. 3 pkt 11 p.bud. - definiującym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące tytuł prawny wynikający z prawa zarządu - chodzi o zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gminy, przekształcony od 1 stycznia 1998 r. w trwały zarząd unormowany w rozdziale 5 działu I ugn (por. także wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., znak II FSK 826/07, LEX nr 47014, w którym przekazanie nieruchomości, bądź jej części w trwały zarząd uznano za formę tytułu prawnego, o jakim mowa wart. 4 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych IDz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.).

Oceniając celowość przyjęcia, że ogół budowli wodnych w rozumieniu p.wod. (tym bardziej ogół urządzeń wodnych) stanowi odrębne od gruntu nieruchomości, dostrzec należy również daleko idące konsekwencje takiej wykładni. Gdyby bowiem przyjąć, że każda budowla wodna - niezależnie od tego czy stanowi odrębny od gruntu przedmiot prawa własności, a tylko dlatego, że może go stanowić - jest budynkiem w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., w skali Polski mielibyśmy do czynienia z ogromną ilością nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, które wymagałyby założenia dla nich odrębnych ksiąg wieczystych. Nieruchomościami takimi byłyby zatem nie tylko wszystkie jazy, ale również wały przeciwpowodziowe, kanały i rowy, zlokalizowane w granicach linii brzegu (zob. art. 9 ust. 1 pkt 4a p.wod.). Przy czym chodziłoby nie o linię brzegu w znaczeniu potocznym, lecz w rozumieniu art. 15 ust. 1 p.wod., tj. ustalaną decyzją: według krawędzi brzegu lub linii stałego porostu traw albo linii, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat.

Reasumując, zdaniem wojewody zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, nie uzasadniają przyjęcia, że urządzenia wodne są nieruchomościami. W szczególności nie można uznać, że budynkami są budowle wodne. Do stanowiska odmiennego niż wyrażone w wyroku NSA znak I OSK 2212/12 organ odwoławczy skłania również wykładnia celowościowa.

Odnosząc się natomiast do żądań odwołujących się, przede wszystkim należy zauważyć, że de facto dotyczą one kwestii związanych z prawem własności spornego jazu. Powtórzyć zatem wypada, że żaden z organów rozpatrujących niniejszą sprawę, nie jest właściwy do wydania wiążącego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Na marginesie, wobec nie wymienienia spornego jazu wprost w umowie sprzedaży z dnia 5 maja 2000 r., zagadnienie to wymaga złożonego postępowania dowodowego, które nie mieściło się również w kognicji sądu wieczystoksięgowego rozpatrującego - w trybie kodeksu postępowania cywilnego - wniosek Izabeli Wesołowskiej o dokonanie, w księdze wieczystej nr JG 1Z/00044881/0, wpisów: przedmiotowego urządzenia wodnego oraz jego właścicielek, w osobach odwołujących się (por. Jakubecki A. /red.!, Bodio J., Demendecki T., Marcewicz O., Telenga P., Wójcik M.P., "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz." LEX, 2012; S. Rudnicki, "Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz.", Wydanie VI, LexisNexis 2010, s. 441; por. także postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 18 maja 2000 r., znak III CKN 495/98, LEX nr 52654; z dnia 22 maja 2003 r., znak II CKN 109/01, LEX nr 137541; z dnia 21 stycznia 2004 r., znak IV CK 346/02, LEX nr 175931; z dnia 17 listopada 2005 r., znak IV CSK 5/05, LEX nr 186707; z dnia 23 lutego 2011 r., znak V CSK 235/10, LEX nr 785890; z dnia 4 marca 2011 r., znak I CSK 456/10, LEX nr 848126). Jednocześnie, wobeCPrezentowanej przez wojewodę wykładni, rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez właściwy sąd powszechny, nie było niezbędne do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Nie było zatem konieczności zastosowania się przez organy obydwu instancji do dyspozycji przepisów art. 97 § 1 i art. 100 § 1 k.p.a. Co bowiem istotne, I. W. - oraz małoletnie N. i M. W. interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wywodzą z bycia następczyniami prawnymi (...). Następstwo prawne tych osób fizycznych objęło ogół praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.), w tym przedsiębiorstwo (...). Tymczasem w skład przedsiębiorstwa - jako zorganizowanego zespołu składników niematerialnych i materialnych przeznaczonego do prowadzenia działalności gospodarczej - wchodzą m.in.: koncesje, licencje i zezwolenia (art. 551 pkt 5 k.c.). Obecnie współwłasność tych osób fizycznych stanowi: przedsiębiorstwo (...), które - jako następcą prawny przedsiębiorstwa (...) stosownie do art. 134 ust. 1 p.wod., przejęło prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) r. (znak (...)). W konsekwencji, mając na względzie, że to pozwolenie obejmuje korzystanie z tego jazu, I., N. i M. W. należało uznać za strony niniejszego postępowania, niezależnie od rozstrzygnięcia o prawie własności tejże budowli wodnej.

Słusznie natomiast zarzucono staroście naruszenie przepisów regulujących przebieg postępowania dowodowego, choć z innych przyczyn niż wskazują odwołujące się. Abstrahując bowiem od nieprawidłowej wykładni omówionych wcześniej przepisów, organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale, któremu - w świetle obowiązujących norm prawnych - nie można było przyznać mocy dowodowej. Dopuścił się tym samym naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Obligują one bowiem organy administracji publicznej do podejmowania - z urzędu - w toku postępowania, wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w którym to celu organy obowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć całość materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga jednak, że realizacja tych reguł możliwa jest jedynie w oparciu o materiał odpowiadający wymogom ustalonym w art. 76a § 1 i § 2 k.p.a. Z przepisów tych wynika bowiem, że oprócz oryginału, walor dowodu ma odpis dokumentu, urzędowo poświadczony przez organ państwowy - który wcześniej sporządził uwierzytelniany dokument, w przepisanej formie, w ramach swoich kompetencji (zob. art. 76 § 1 lub § 2 k.p.a.) - a także odpis dokumentu, którego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym.

Tymczasem, stan prawny działki nr 186 ustalono w oparciu o wydruki z Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, które nie odpowiadają wymogom art. 76 § 1 k.p.a. nie mogły być zatem jedynym dowodem ujętej w nim okoliczności, czyli nie mogły służyć wiarygodnemu określeniu właściciela ww. działki. Wydruk - sporządzony w trybie przeglądania księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym - może bowiem posłużyć tylko do wyjaśnienia wątpliwości związanych z takimi okolicznościami, a w efekcie, dopiero z całokształtem materiału dowodowego (tekst jedn.: wraz z innymi dowodami odpowiadającymi kodeksowym regułom), pozwolić może na ocenę czy dana okoliczność została udowodniona. Moc dokumentu wydanego przez sąd mógłby posiadać wyłącznie - stosownie do art. 364 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 T. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., Poz. 707 z późn. zm.) - wydruk sporządzony nie w trybie przeglądania, lecz w następstwie złożenia za pośrednictwem systemu teleinformatycznego wniosku o wydanie odpisu z księgi wieczystej, posiadający cechy umożliwiające jego weryfikację z danymi zawartymi w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych (zob. § 16 i § 17 rozporządzenia z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych (Dz. U. poz. 1407)).

W pierwszej instancji nie uzyskano także wiążącego dowodowo dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po (...). Nieuwierzytelniona kopia aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia (...) nie odpowiadała bowiem wymogom formalnym art. 76a § 1 i § 2 k.p.a. Z powodu tego samego typu braków formalnych, nieuprawnione było formułowanie przez starostę oceny dokumentów, mających w opinii I. W. dowodzić nabycia przez nią prawa własności spornego jazu. Organ zaznacza, że działając w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a.,

organ odwoławczy przeprowadził uzupełniajace postepowanie dowodowe, w którym pozyskał: odpis zupełny księgi wieczystej nr (...), a także wypis notarialny aktu poświadczenia dziedziczenia. Skompletowano tym samym materiał, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z zaprezentowana wcześniej wykładnią,

Wracając do wywodów odwołania, za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez starostę, normy ujętej w art. 107 § 3 k.p.a., w myśl której w uzasadnieniu decyzji organ administracji jest zobowiązany dokładnie rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, tak prawne jak i faktyczne. W szczególności dotyczy to oceny okoliczności, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 1981 r., znak SA 382/81, ONSA E.SSl::-, LEX 11215; z dnia 10 lutego 1981 r., znak SA 910/80, ONSA 1981/1/7, LEX 11204; z dnia 30 grudnia 1987 r., znak SAlGd 1045/87, ONSA 1987/2/94, LEX 9962; a także z dnia 22 kwietnia 1998 r., znak I SAlLu 21/98, LEX nr 34147). Organ I instancji tymczasem, negując nabycie przez (...) prawa własności spornego jazu, uwzględnił jedynie kserokopię umowy sprzedaży z dnia 5 maja 2000 r. Pominął natomiast analizę kserokopii protokołów - z dni: 6 lipca 1991 r., 4 września 1991 r., 21 sierpnia 1992 r., a także z dnia 5 maja 2000 r. - treść których poddaje w wątpliwość sformułowaną przez starostę, kategoryczną ocenę tej okoliczności. Abstrahując od formalnoprawnych braków dowodowych kserokopii, taką selektywną analizę uznać należy za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Tak samo ocenić należy pominięcie - podjętego w piśmie I. W. z dnia 8 lipca 2013 r. - wątku związanego z wykładnią przepisów "p.wod.", wedle której: "własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych". Jednocześnie skala tego uchybienia nie świadczy o naruszeniu art. 11 k.p.a. Starosta wyjaśnił bowiem swoje (błędne) stanowisko, a także choć nie w pełni - odniósł się do twierdzeń Izabeli Wesołowskiej dotyczących przysługiwania jej prawa własności spornego jazu. W niniejszym przypadku braki uzasadnienia naruszają tylko art. 107 § 3 k.p.a. Wątpliwości może budzić również zaniechanie przez organ I instancji, wyjaśnienia treści żądania RZGW we W., z dnia 26 marca 2007 r., dotyczącego opisanych na wstępie urządzeń wodnych, a brzmiącego: "wnioskuje o ustalenie właściciela i zarządcy". W podaniu tym nie wskazano bowiem, w jakim trybie żądanie to miałoby zostać zrealizowane. Nie powołano przy tym konkretnych przepisów, czy chociażby ogólnie aktu stanowienia prawa (ustawy, rozporządzenia). Wskazano natomiast, że jazy stanowią własność przedsiębiorcy (...), a także przypomniano wyrażaną we wcześniejszych, skierowanych do starosty, wystąpieniach wolę ich przejęcia "na stan majątku na podstawie stosownej decyzji". Jako że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, wobec jego niejednoznacznego sformułowania w podaniu z dnia 26 marca 2007 r., obowiązkiem organu I instancji było wystąpić do wnioskodawcy o doprecyzowanie jego woli, jednocześnie należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 1990 r., znak I SA 367/90, ONSA 1990/2- 3/47, LEX nr 10145; z dnia 26 lipca 2006 r., znak II OSK 1004/05, LEX nr 266429). Uchybienie to nie wpłynęło jednak na sposób rozpatrzenia sprawy. Za wystarczające potwierdzenie woli wnioskodawcy - co do realizacji jego żądania w przyjętym przez starostę trybie, ustanowienia trwałego zarządu w oparciu o przepisy "ugn" - uznać bowiem należy pismo RZGW we W. z dnia 28 marca 2013 r., w którym strona: wniosła o podjęcie "postępowania w sprawie ustanowienia trwałego zarządu"; jednocześnie zmieniając "swój wniosek przez objęcie treścią żądania wyłącznie jazu stałego zlokalizowanego w k.m. 137:674 rzeki N."; wyjaśniając przyczyny "rezygnacji z żądania ustanowienia trwałego zarządu do jazu zasuwowego w bocznym kanale rz. N.".

Tym samym RZGW we W. de facto zaaprobował przyjętą przez organ I instancji interpretację jego pierwotnego żądania. W końcu organ wskazuje, że sentencja rozstrzygnięcia starosty, nie odpowiada przyjętej przez ten organ wykładni art. 46 k.c., na której oparto (błędną) konkluzję, że sporny jaz - jako część składowa nieruchomości znajdującej się w trwałym zarządzie RZGW we W. - również znalazł się w trwałym zarządzie tej jednostki organizacyjnej. Przyjmując bowiem takie założenie, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., w pierwszej kolejności należało odmówić wszczęcia postępowania jako dotyczącego sprawy uprzednio rozpatrzonej ostateczną decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1992 r., znak I SA 1408/91, LEX nr 10936, Wokanda 1992/5/26; wyrok WSA: w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., znak II SAlOl 893/11, LEX nr 1094438; w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., znak lISAIKr 1356/11, LEX nr 1138530; a także Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., znak VII SAlWa 813/12, LEX nr 1225814; zob. również Adamiak B., Borkowski J..Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 13, CH Beck Warszawa 2014, s. 317). W dalszej kolejności - skoro doszło już do wszczęcia postępowania - to z tych samych względów (powagi rzeczy osądzonej) należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe (por. wyroki SN: z dnia 9 listopada 1995 r., znak III ARN 50/95: OS

- P 1996/11/150, M.Prawn. 2002/5/195, LEX nr 23726; oraz z dnia 20 stycznia 2011 r., znak III SK 20/10, LEX nr 794506; a także wyroki NSA z dnia 27 czerwca 1997 r., znak I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820; z dnia 24 kwietnia 2003 r. znak III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25, LEX nr 82196

zob. również: Jaśkowska M., Wróbel A., "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego IDz. U. 00.98.1071/.", LEX/el., 2014; Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan A., "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269.", Wydanie III, LEX 2010; Adamiak B., Borkowski J., "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 13, Warszawa 2014, str. 437 - 439).

Tym niemniej, z perspektywy wykładni aprobowanej przez wojewodę, rozstrzygniecie o odmowie ustanowienia trwałego zarządu należy uznać za prawidłowe. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się bowiem, iż jeśli strona domaga się rozstrzygnięcia opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a organ administracyjny nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2006 r., znak I OSK 967/05, LEX nr 201507; z dnia 8 listopada 2007 r. znak II OSK 1161/06, LEX nr 437953). Jednocześnie podnosi się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Nie stanowi natomiast o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki bowiem wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę przyznania określonego świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., znak I OSK 967/05, LEX nr 201507).

Natomiast w tym przypadku z wnioskiem wystąpiła mająca interes prawny jednostka organizacyjna (w rozumieniu art. 4 pkt 10 ugn), której żądanie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty, przez organ administracji państwowej, w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 i 5 ugn. Jednakże - w świetle obowiązujących przepisów ugn, k.c. i p.bud. - status prawny urządzeń wodnych, które nie są odrębnymi nieruchomościami, stawia jaz poza zakresem zastosowania tych przepisów materialnych ugn, dotyczących oddawania nieruchomości w trwały zarząd. Na marginesie wojewoda zauważa, że na gruncie przepisów rozdziału 6 działu III ugn, zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości"), w związku z koniecznością zastosowania art. 219 ugn, NSA wskazywał, że nie ma znaczenia, czy organ administracyjny rozstrzygnie o umorzeniu postępowania administracyjnego, czy odmówi wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, bowiem w obydwu przypadkach skutek będzie ten sam (zob. wyroki z ćnia 20 sierpnia 2008 r., znak I OSK 1179/07, LEX nr 496210; oraz z dnia 5 października 2010 r., znak I OSK 1641/09, LEX nr 745113). Z podobną sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku.

Reasumując, mając na względzie, że przepisy ugn przewidują oddawanie w trwały zarząd jedynie takiego mienia, które stanowi nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. - tj nieruchomości gruntowe, budynkowe i lokalowe (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., znak = OSK 1752/10, LEX nr 745162) - oraz mając na względzie, że urządzenie wodne będące budowlą nie może być uznane za nieruchomość, stwierdzić należy, że żądanie RZGW we W. jest bezzasadne (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989 r., znak SA/Wr 957/88, ONSA 1989/1/22,). Zatem, pomimo zastrzeżeń dotyczących postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, prezentowane przez Wojewodę D. stanowisko - w kwestii charakteru prawnego urządzeń wodnych - sprawia, że kontrola instancyjna musi prowadzić do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w oparciu o który organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Wypada przy tym podkreślić, iż - w obydwu instancjach - stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, bowiem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwiono im zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W skardze na ostateczną decyzję Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej zarzucił naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniósł o uchylenie zaskar5zonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że nie podziela poglądu zawartego w decyzji wojewody, jakoby budowlę taką jak jaz nie można by było uznać za nieruchomość. W ocenie skarżącego budowle wodne mogą stanowić nieruchomości wyodrębnione od gruntu, uzupełniając ustawowy katalog nieruchomości.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Zdaniem sądu skarga jest uzasadniona. Sąd nie podzielił poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji wojewody, jakoby w przypadku jazu stałego nie można było mówić o nieruchomości - w rozumieniu Prawa wodnego.

Wychodząc od definicji "jazu stałego" - zawartej w Wikipedii, którą należy (zdaniem sądu) posiłkować się z uwagi na brak definicji ustawowej omawianego pojęcia "jaz stały (jaz bez zamknięć) to jaz o stałym poziomie piętrzenia wynikającym z wysokości progu, tj. poziomu, na którym wykonano przelew jazu. Na jazie stałym nie montuje się jakichkolwiek zamknięć ruchomych. Ich brak uniemożliwia zmianę poziomu piętrzenia w trakcie eksploatacji obiektu. Budowa takiego jazu umożliwia spiętrzenie wody na cieku powyżej jazu do określonego poziomu, równego poziomowi korony przelewu, przy czym poziom ten i tak zmienia się w pewnym, choć stosunkowo niewielkim stopniu, w zależności od ilości wody dopływającej do danego stopnia wodnego. W jazach wieloprzęsłowych stosuje się rozwiązanie polegające na budowie przęseł z określonymi zamknięciami dla regulacji poziomu piętrzenia, oraz przęsła lub kilku przęseł stałych, z przelewem położonym wyżej niż zamknięcia w pozostałych przęsłach, dla przeprowadzenie wód wezbraniowych. Taka sekcja na jazie lub zaporze nazywana jest upustem powodziowym, stałym". Przy czym, co równie istotne, autor tego hasła zalicza jaz stały do budowli hydrotechnicznych. Mamy zatem do czynienia niewątpliwie z budowlą, usytuowaną na terenie wody płynącej. Z woli ustawodawcy, wynikającej wprost z ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012.145 j.t. - art. 14 ust. 1) grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Stosownie do ust. 1a. przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu. 2. Grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie". Okoliczność ta nie może jednak powodować, że skoro ustawodawca wyłączył z obrotu grunty pokryte wodami płynącymi, to ten wyjątek można potraktować rozszerzająco, czyli spowodować, aby spod obrotu wyjęte zostały także, wybudowane w oparciu o dno rzeki, a znajdujące się na powierzchni, jazy jako budowle. W konsekwencji nie można wykluczyć sytuacji faktycznej, w której jaz, posadowiony na wodzie płynącej, będzie stanowił własność osoby trzeciej, nie będącej Skarbem Państwa w drodze samodzielnej inwestycji lub nabycia takiego urządzenia na podstawie umowy.

Skoro tak, to należy rozważyć jaki charakter ma taka budowla. Niewątpliwie z punktu widzenia prawa cywilnego i w sensie fizycznym, jest to część składowa gruntu, na którym została wzniesiona. Tu także trzeba dodać, że nie jest to ani w sensie prawnym, ani potocznym rzecz ruchoma, bowiem nie może zostać odłączona od terenu bez istotnej zmiany (charakteru i przeznaczenia) rzeczy odłączonej.

Kwestią sytuacji prawnej urządzeń wodnych: (tu jazu stałego) zajmował się zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia z 25 października 2012 r. (I CSK 145/12) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "Prawo wodne stanowi lex specialis wobec kodeksu cywilnego oraz że przewiduje w stosunku do bliżej w nim określonych urządzeń wodnych postawionych na gruncie pokrytym wodą bieżącą wyjątek od zasady superficies solo cedit. Odmienny pogląd prawny prezentowany przez stronę powodową jest więc nietrafny. Za podobnym stanowiskiem opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 grudnia 2007 r., II OSK 1683/06 (niepubl.), z dnia 16 stycznia 2009 r., II OSK 1874/07 (niepubl.) oraz z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654/09 (niepubl). Konsekwentnie należy przyjąć, że Prawo wodne normuje nie tylko odmiennie w stosunku do prawa cywilnego uprawnienia własnościowe do określonych w nim urządzeń wodnych, ale również że ze względu na dominację interesu publicznego regulacja ta jest wyczerpująca" (por. art. 13 § 1a w zw. z art. 139 ust. 2 Prawa wodnego).

W omawianym orzeczeniu SN uznał, że mając na uwadze treść przepisu art. 123 ust. 1 Prawa wodnego i wolę ustawodawcy właścicielem urządzenia wodnego nie musi być właściciel gruntu, ani wody, na których posadowione jest urządzenie.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. (II OSK 1654/09), wydanego na tle obowiązków, wynikających z Prawa budowlanego, wyraził jednoznaczny pogląd, że "w art. 11 ust. 1 Prawa wodnego wskazano podmioty wykonujące uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Do tych podmiotów należy również gospodarowanie gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi (art. 14 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Stosownie zaś do art. 14 ust. 4 cytowanej ustawy gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonują: właściwy miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone.

Budownictwo wodne polega zaś na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych (art. 62 ust. 1 Prawa wodnego). Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 Prawa wodnego). Zobowiązanym do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest właściciel tego urządzenia (art. 64 ust. 2 Prawa wodnego).

Z powyższych przepisów wynika, że właścicielem urządzenia wodnego może być inny podmiot niż właściciel wody. Zatem zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że Prawo wodne przewiduje wyjątek od zasady superficies solo cedit.

Wprawdzie, jak wynika z ustaleń stanu faktycznego, w rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa jest właścicielem wód rzeki (...) oraz jazu w miejscowości K. jednakże ustalając podmiot zarządzający niniejszym jazem należy mieć na względzie wskazany wyżej wyjątek od zasady superficies solo cedit. Mianowicie zgodnie z art. 217 ust. 1 Prawa wodnego z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. Przepis ten jednoznacznie mówi o przejściu w trwały zarząd wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami. Oznacza to, że nie dotyczy on przejścia w trwały zarząd urządzeń wodnych. Regulacja ta jest konsekwencją relacji istniejących między Prawem wodnym a ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie przepis art. 14a ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednia regulacja znajduje się w ustawie o gospodarce nieruchomościami, której art. 21a stanowi, że w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 21, nie wchodzą grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, w rozumieniu ustawy - Prawo wodne. W myśl art. 21 tej ustawy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że mimo tego, iż Skarb Państwa jest właścicielem wody i gruntów pokrytych tymi wodami, a także urządzenia wodnego to trwały zarząd, jako forma władania nieruchomościami Skarbu Państwa, może należeć do różnych podmiotów. Wobec tego w fakcie przejścia w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wody oraz gruntów pokrytych wodami rzeki (...) nie można upatrywać przejścia w trwały zarząd tego podmiotu również jazu w miejscowości K".

Glosując (przytoczony wcześniej) wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 października 2012 r. i omawiając przy okazji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące problematyki jazów Małgorzata Sekuła-Leleno w części końcowej wywodów wskazała, że:" Z treści uzasadnienia wyroku wynika zatem, że zdeterminowanie prawa do gruntu od prawa do wody po nim płynącej, z jednoczesnym szczególnym uregulowaniem zasad gospodarowania innym mieniem związanym z wodą (art. 14 ust. 4 pr. wodn.), powoduje, że budowle wodne nie mogą być postrzegane w kategoriach części składowej nieruchomości gruntowej obejmującej koryto cieku. W ocenie NSA, przepisy prawa wodnego konstruują w tym przypadku wyjątek od ogólnej zasady superficies solo cedit. Tym samym mienie takie stanowi odrębną od gruntu nieruchomość budowlaną. Zatem w stosunku do takiej nieruchomości nie mają zastosowania przepisy prawa wodnego, które jako lex specialis dotyczą wyłącznie wód i gruntów nimi pokrytych. Dlatego też nieruchomości budowlane na gruntach pokrytych wodami mogą być przedmiotem własności innych podmiotów niż właściciel wody oraz mogą podlegać obrotowi cywilnoprawnemu". Skoro zatem orzecznictwo wprowadza do katalogu nieruchomości także jaz, to tym samym taka nieruchomość, o ile stanowi własność Skarbu Państwa może być przedmiotem trwałego zarządu, zdefiniowanego w art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji, należy podzielić pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. (I OSK 2212/12), na który powołuje się wnioskodawca (ten sam w tamtej i rozpoznawanej sprawie - czyli Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W.), że "budowla (jaz przyp. sądu) jest nieruchomością. W kontekście fizycznym stanowi ona część składową gruntu w rozumieniu art. 48 k.c., gdyż jest trwale z gruntem związana, ale w świetle przepisu art. 47 § 1 k.c. nie może ona wchodzić w skład nieruchomości gruntowej, gdyż nie dzieli losu prawnego gruntu, o czym świadczą przepisy Prawa wodnego. Zatem budowla taka stanowi nieruchomość wyodrębnioną od gruntu, uzupełniającą ustawowy katalog nieruchomości, na mocy przepisów szczególnych Prawa wodnego. W związku z tym, że Prawo wodne nie reguluje zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa (poza gruntami pokrytymi wodą płynącą, dla których tworzy odrębny zasób mienia - art. 14a), nieruchomości obejmujące budowle wodne na gruntach pokrytych wodami płynącymi, ze względu na brak innych uregulowań, wchodzą w skład zasobu nieruchomości, o którym mowa w art. 21 u.g.n., a tym samym mogą być oddane w trwały zarząd na podstawie przepisów art. 43 ust. 1 i 5 tej ustawy".

Uznając za nietrafny zarówno pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu pierwszej, jak i drugiej instancji należało obie zaskarżone decyzje uchylić. Wskazać przy tym trzeba, że kluczowym zagadnieniem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie w sposób niezbity kto jest właścicielem spornego jazu. Wbrew bowiem twierdzeniom uczestniczki dotychczas zgromadzone w aktach administracyjnych dowody nie rozwiewają istniejących w tym względzie wątpliwości. I tak trzeba powiedzieć, że przedmiotem postępowania jest: jaz stały, położony w 137:674 kilometrze rzeki N., w granicach działki nr 186, AM -9, obręb P., objętej księgą wieczystą nr (...). Natomiast przedłożone przez I. W. dokumenty wskazują, że w piśmie z dnia 4 września 1991 r., skierowanym do UW J. ówczesny zastępca dyrektora d/s rozwoju (Zakładu Opakowań i Tektury w P. ?) poinformował, że "cały układ hydrotechniczny zakładu...wraz z budowlami wodnymi na rzece N. został sprzedany dla ob. ob. (...)". Panowie ci figurują także na liście obecności, dołączonej do protokołu określającego podział kosztów odbudowy jazu stałego, jako współwłaściciele. Natomiast w protokole przekazania układu hydrotechnicznego z dnia 28 sierpnia 1991 r. pod poz. 13 figuruje jaz na rzece N. - konstrukcja żelbetonowa długość 30 mb. szerokość 1,5 m z dwoma mechanicznymi urządzeniami do podnoszenia zasuw z kładką drewnianą szerokość 1 m, wysokość spiętrzenia 2,7 m. oraz poz. 23 konstrukcja żelbetonowa z jazem na działce nr 130 obr. I w dawnym miejscu piętrzenia wody dla potrzeb byłych turbin. Stronę przejmująca reprezentuje tu (...).

Kolejny dokument - z 5 maja 2000 r. - protokół spisany na podstawie aktu notarialnego (...) wskazuje na przyjęcie przez (...) jazu na rzece N. konstrukcji żelbetowej długości 30,0 m szerokość 1,5 m, z dwoma mechanicznymi urządzeniami do podnoszenia, zasuwa z kładka drewnianą. Natomiast w akcie notarialnym opisuje się m. innymi budynek elektrowni MEW 1 w części naziemnej wraz z wyposażeniem oraz z elementami stalowymi w betonie położony na działce 186 stanowiący własność (...). Z kolei z decyzji (...) wynika, że organ stwierdzając nieważność decyzji (...) wskazał, że "obecnie właścicielem urządzeń zakupionych od zakładu jest (...) które jest użytkownikiem jazów.

Podobne wątpliwości posiadał sąd wieczystoksięgowy odmawiając wnioskowi uczestniczki postanowieniem z dnia (...) r. (Dz. Kw (...)).

Reasumując, zaskarżone decyzje wobec naruszenia prawa materialnego, a to art. 43 ugn i przepisów postępowania (w zakresie nieustalenia stanu faktycznego sprawy - art. 7 k.p.a.) podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.); orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów będzie dokonanie niezbędnych ustaleń, w sposób odpowiadający zasadzie wynikającej z art. 7 k.p.a., po czym wydadzą nowe rozstrzygnięcie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.